规划体制变革下的空间规划问题与应对

2019-11-28崔燕明

建材发展导向 2019年15期

崔燕明

（容海川城乡规划设计有限公司晋城分公司，山西晋城 048000）

1 机构改革后建立空间规划体系的意义

从建立空间规划系统的角度来看，空间规划是国家和地方战略的空间综合应用，从本质上讲，它是关于制定土地使用的公共政策。空间规划是社会发展和演变所有行为的基础和平台，因此同一级的不同政府部门的政策制定、税收制度和实施管理应该基于空间的规划。另一方面，也要求对空间规划的内容提供支持和指导，并且可以成为不同政策及其实施的集合。

我们需要充分认识到大量国家和地方政策的空间影响，不仅包括资源和环境保护、城市发展政策、产业政策、基础设施等，还有一些政治内容与空间，如教育机构的规模、减贫计划和财政转移在空间上的有效性。空间布局的战略意图是采取有效行动，利用不同政策支持的资金进行符合战略的布局，从这个意义上讲，空间规划应该是不同政策和决策的框架，与其他相关政策关系的整合以及协作实施的平台。

2 规划体制变革下的空间规划问题

2.1 总体过于庞大杂乱

在长期计划经济的影响之下，为了满足市场经济新形势的要求标准，我国空间规划种类非常多，并且体系过于庞大杂乱。以横向脉络为切入点来看，当前我国空间规划同一个层级中存在不同职能部门主导编制的问题；以纵向脉络为切入点进行分析，我国空间规划在不同职能部门的领导之下形成了不同的体系，并且每一个体系之中都存在着不同层级和不同深度的规划类型。

2.2 规划之间的关系不明确

现今，我国城乡规划、发展规划以及土地利用规划都肩负着空间管理的职能，他们主要以不同性质的地区使用不同政策的方法进行工作，并且这三者之间的制度和框架也各不相同。以规划实践为切入点进行分析，三者之间在各自体系之中都实现了纵向脉络方面的衔接。尽管我国相关法律法规以及政策之中都对各个类型的空间规划之间的衔接提出了明确要求，但是因为当前我国行政框架呈现条块分割的趋势，因此导致统筹性空间规划缺位以及各个部门政策、权能边界不清晰，各个空间规划之间缺乏横向协调，没有明确各自的关系。

2.3 规划内容缺乏法律保障

现今，在我国空间规划体系之中，为了在新形势的背景之下促进自身的进一步发展，我国空间制定出了一系列战略性纲领性规划，但是这些绝大多数都是非法定规划，这就导致本来应当具备统领以及指导功能的战略规划因为缺乏法律法规的保障而无法发挥出其应有的作用。例如，发展规划之中的主体功能区规划被定位为国土秩序的依据，但是该规划只是按照我国相关文件编制进行实施，缺乏足够的法律法规以及规章的依据，这直接导致该规划无法在地方得到有效落实，同时也无法和其他规划之间有效衔接起来。

3 规划体制变革下的空间规划策略

3.1 更新转变角色

空间规划工作需要具备独立思想和创新精神，提供更科学的技术判断。作为服务的规划工作要逐步内嵌到整个治理过程，而不是游离在具象化的治理工作之外。与各层面、各维度、全过程的空间治理的链接能力，才是未来空间规划核心能力建设的着眼点和着力点。政府与规划院，由体制内外的“项目甲乙方”到形成内外互信的“长期共事伙伴”，方为空间规划角色转化的长期趋势。

3.2 建立完备的国土空间规划体系

要想建立完备的国土空间规划体系，就必须强化由上而下的空间规划体系，在纵向上完成沟通的职责，并从顶层来客观的引导基层实施政策，做到分工明确、有法可依。

1）纵向衔接。国家级和省级在规划上需注重宏观与战略性，向大众展示国家的整体目标以及一些原则性问题，只有这样，才能顺利的进行引导。市级规划的职能主要是负责上下层沟通协调，不仅要结合国家、省级所提出的特色性规划方案，也要针对城镇具体的情况发展来整合。

2）横向协调。规划的横向协调应与法律法规保持一致性，既要做到带有层次性，结构清晰，也要使各级分工明确，有着统一的标准。对于主要的功能区规划而言，应具有战略性指导思想，并借此作为横向层面中的顶层规划机制。

3）坚持三条底线。在国土空间规划中，政府要时刻确保重点，坚持维护耕地线、生态线和城建线，这不仅是实现“三规合一”的基础，更是各项规划的首要目标。因此“三规合一”在执行的过程中，必须制定三条准确的底线，然后其他规划便在此架构下逐一调整。倘若遇到越过底线的情况，必须追究责任到单位、到人，并按照法律规范秉公处理，方能实现生态安全、社会安全和经济稳固发展的目标。