城乡规划实施与土地规划管理关系的探讨

2019-11-28叶杜南

建材发展导向 2019年21期

叶杜南

（容海川城乡规划设计有限公司晋城分公司，山西晋城 048000）

1 土地规划管理与城乡规划实施的关系

一方面，土地规划管理能够为城乡规划实施奠定良好的基础，前者是后者的实施前提；另一方面，二者相辅相成，关系密切。以土地规划管理为前提，首先协调用地与产业的发展关系，正确定位，避免强行征地等问题的发生。积极改变建设用地结构，向集中化的方向转变，明确各乡镇城区的土地规划方向，进而为我国城乡建设奠定良好的基础。此外，土地使用需要上级政府进行审批和恢复，在等待的过程中，许多城市规划无法彻底实施，进而影响城市规划效率。此外，城市规划的合理性与土地指标分配也有直接关系，可见二者相辅相成，需要相互协调促进。

2 城市规划和土地利用规划之间的矛盾

2.1 两种规划的侧重点不同

我国城市规划相对来说起步比较早，新中国成立后，国内经济萧条，百废待兴，为了恢复经济，提高人民的生活水平，在20 世纪50年代提出了城市规划这个概念。所以，城市规划是对城市可利用资源进行合理规划，最大程度上满足社会各个部门的发展需求。而土地利用规划大约在20 世纪60-70年代起步，它以土地作为着重点，是一个系统工程，必须遵循可持续发展原则。城市规划的侧重点是为城市的各项建设和管理提供一个依据，做出一个统筹性安排，而土地利用规划的指导目标是可持续发展，实现人与环境、资源的协调。但是两者都把有限土地实现最大经济效益作为一个目标，所以两者之间有联系又有区别，这两个部门是否应该在国土规划基础上进行协商，不同学者持有不同意见，并没有统一起来。

2.2 城市规划和土地利用规划研究的角度不一样

土地利用规划相对来说所涉及范围较广，它具有全局指导性的地位，可以对整个区域的农业用地、工业用地等等做出各方面的布局安排。而城市规划所涉及的范围相对比较小，它主要关注的是非农业用地，对城市中的各个部门做出合理安排，在有限土地上实现最大的经济效益，实现城市的各项功能。从理论上来看，城市规划只是土地利用规划的一部分，两者是包含与被包含的关系，所以城市规划必须在土地利用规划的框架内进行，不能超越土地利用规划的范围，违法规划。但是在实际中，我国关于这方面的法律法规并不健全，很多城市规划缺乏全局意识，只从当前利益出发，发生了很多侵占、扩张土地的情况。城市规划和土地利用规划在很多方面的考虑角度、研究角度并不相同，也导致现实生活中的很多矛盾。

3 正确处理二者关系的优化建议

3.1 建立、健全土地利用规划以及城乡规划的法律体系

在我国出台的相关法律、法规当中，明确规定了土地利用规划及城市规划二者之间的上下衔接关系，但却没有对二者的制约关系做出明确规定。并且也没有对“违规”行为进行明确规定。众所周知，法律以其强制力，适用于我国所有阶层的人民。所以，若想更好地协调好土地利用规划与城市规划之间的关系，需建立、健全完善的法律体系，从而对两规的具体工作及相关行为进行正确的引导及约束。

3.2 加强土地利用规划的强制实施力

系统性的规划是土地利用规划的主要特点。面对我国日趋紧张的资源发展环境，以及在我国不断发展的城镇化耕地，农田不断被占用，对此我国已出台相关法律，明确对其进行了规定，对城市用地的底限进行了严格限制，尽可能确保我国农田用地的面积。

3.3 扩宽土地利用规划以及城乡规划协调新路径

为了进一步满足我国经济发展的需求，土地利用规划以及城市规划的相关联部门以及社会各界应不断加大对新规定、新规划的探索步伐(如，城乡统筹规划以及城乡区域协调规划等)，这些新型的发展规划是打破原有城乡发展关系，创新城乡发展活力，协调发展模式，平衡城乡发展进度的重要环节，只有从城乡用地角度维护好用地的“增减平衡”以及“农业用地平衡”，重新审视城市建设的整体规划，才能为两规的协调发展奠定坚实的基础。

3.4 扩展土地利用深度

扩展土地利用深度是合理利用土地规划管理与城乡规划实施相关性的最好体现，这是因为不合理利用土地将会影响到城乡建设和土地规划管理工作效果。为此，管理部门需要适当挖掘土地利用深度，同时明确城乡发展需求，在此基础上开展对土地资源的合理分配工作。

3.5 不断促进土地利用规划以及城乡规划的技术互通

相关的城乡构建、规划部门以及土地资源规划部门应构建起系统、科学、高效的协调系统，综合利用各种科学技术手段，不断提升土地利用规划以及城市规划之间的协调性，促进各个成果之间的互通性及可比性。2012年，我国出台的一系列城市用地类型及规划标准进一步提升了我国国土部门与相关土地规划之间的密切关系，与此同时，针对不同的用地类型，进行了详细的分类及衔接，把土地分为三类用地:农业用地、建设用地以及未利用土地。该三类用地是我国城乡规划的基础性建设，增强了我国各地空间、数量与土地利用规划和城市规划之间的联系。