【摘 要】在国家治理体系中边疆民族地区社会治理占有很大的比重，尤其是我国构建和谐社会进程中不容忽视的重要一环。从建国到改革开放以来我国边疆民族地区的发展已不可同日而语，但由于我州地理位置特殊，与缅甸接壤、并紧临“金三角地区”，跨国婚姻、禁毒防艾、少数民族聚居、缅甸务工人员管理、非法宗教活动、经济社会发展滞后等一系列问题，成为德宏州社会治理中的痛点。所以，如何走出一条具有边疆民族特色的社会治理之路成为我们迫切需要解决的难题。

【关键词】边疆民族地区;社会治理;民族特色

一、边疆民族地区社会治理的现状

（一）新中国成立之前的治理

沿着历史的车轮，回顾边疆民族地区社会治理的历史进程。在18世纪末期后，由于清政府的闭关锁国，国力日渐衰退，对边疆的治理能力也在不断下滑。尤其是鸦片战争以后，边疆民族地区对外由于列强对中国的瓜分而受到严重威胁与入侵，对内民族矛盾问题空前激烈，导致了边疆民族地区逐步脱离了国家的掌控。总之，在这一阶段由于中央政府与边疆民族地区之间缺乏交流沟通，双方关系比较疏离，以至于边疆民族地区对国家的认同感相对较低。直到民国开创以来，中央政府才重新审视同边疆民族地区之间的关系，逐步意识到边疆民族地区的稳定与团结在国家治理当中的重要性，并采取一系列的措施来加强边疆民族地区对国家的认同感和一体感。由此，边境被认为是统治的边沿地带和夷狄之区的观点被彻底打破，逐步趋于完全意义上的隶属于国家统辖区域。

（二）新中国成立之后的治理

建国后，民族问题依然是党和国家重点关注的头等问题。采取了一系列的措施来加强和巩固边疆民族地区的安定与团结，妥善解决了一些长期困扰边疆民族地区的问题，为边疆地区发展营造了良好的政治环境，改善了边疆地区的生产生活水平。这就形成了以政府管制为主的管制型政府治理模式，直到文化大革命之前。此时这种过于严密的政府控制治理模式在文化大革命中遭受到严重的创伤，使得边疆民族地区的社会治理创新几乎停滞。但是，在这一时期涌现出一批响应政府号召而上山下乡的知识青年，为边疆地区的经济、文化等的发展起到了至关重要的作用，使在文革中几乎中断的治理创新体制得以延续。文革结束后，经过长期的拨乱反正，以经济建设为主的发展模式逐渐取代了政府控制治理模式，在这一时期发挥了巨大的作用。到改革开放之后尤其是2000年宣布实施的西部大开发战略，使边疆民族地区在各个方面都得到了极大的提升，以服务型政府为主的政府治理模式的优越性逐渐显现，并发挥着越来越重要的作用。从这三个不同的阶段来看国家对边疆地区的治理模式的演变，为我们从宏观上了解边疆地区的发展以及未来的发展趋势提供了重要的理论参考。

（三）历史启示

纵观国家在各个阶段对边疆民族地区采取的不同的治理手段中可以看出，首先，边疆民族地区治理的特殊性和复杂性。经济欠发达、生产方式较落后、民族构成较复杂、文化差异较大等因素决定了国家对边疆地区的治理要慎之又慎，因地制宜，正确引导。其次，国家的稳定和强大关系着边疆民族地区的稳定与团结。只有国家强盛才有能力更好的治理边疆地区。从边疆民族地区的发展历程我们可以看到，国家的衰败与昌盛直接影响着边疆地区的安定与和谐。最后，国家对边疆民族地区的治理方式要与时俱进。无论时代怎么变化，发展永远是主旋律，边疆民族地区只能与时俱进，大力发展经济、社会生产力，改变过去贫穷落后的生产生活方式，才有可能从根本上解决人民目前迫切需要解决的问题，才有可能把推进民族地区治理现代化纳入国家治理体系的顶层设计中。

二、边疆民族地区社会治理面临的挑战

（一）脱贫攻坚任务重，经济社会发展较滞后

发展起步晚、基础差、底子薄是德宏州的真实写照，与云南省内大多数州市相比，德宏州经济总量排名比较靠后、农民可支配收入与城镇居民可支配收入水平都偏低。据统计，2017年地区生產总值为300多亿元，农民人均纯收入不到1万元，城镇居民人均可支配收入为2万多元。贫困问题一直是制约经济发展、城乡和谐、民族进步的重要因素，也是制约社会治理的重要因素。要实现边疆民族地区良好的社会治理离不开强大的财力支持，否则只会与其他经济较发达的州市差距越来越大。此外，边疆地区已经进入城镇化快速发展时期，但是截止2017年末，德宏州未脱贫建档立卡贫困人口仍有13109户45461人，综合贫困发生率为4.97﹪。这些都给边疆地区的城镇化管理和社会治安管理带来严重的压力。

（二）走私或偷运武器弹药，禁毒防艾工作压力大

近年来，德宏州也在深入开展大清查、大收戒、大整治行动，同时联合周边区域共同严厉打击各种走私、毒品犯罪活动。但是，走私或偷运武器弹药，吸毒、贩毒、制毒等情况时有发生，且形式多样，通过不同的手段和渠道从事犯罪活动。据统计，2017年内全州查破毒品案件达到1952起，抓获犯罪嫌疑人1768人，缴获毒品4.7吨。目前德宏州公安局最为关注的是新型毒品的传入，这种新型毒品体积小且外形美观，让人防不胜防。此外，德宏州的防艾工作虽然取得了一定的成效，但仍有一部分人群受艾滋病的困扰，不能像正常人那样享受正常的生活，可能会受到社会或他人的不公平对待，进而产生报复社会的心理。这些问题都不容忽视。

（三）跨国婚姻管理制度缺失，社会组织建设滞后

我国目前所使用的《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》已不能适应今天外国人或无国籍人想申请本国国籍的现实要求，更不能有效解决如今因中缅边民跨境婚姻所产生的一系列不可预料的矛盾和问题。例如：缅籍妇女证件办理困难，有的虽然已经结婚了，但因为没有证件，结婚登记办理处不予受理，如果未登记成功，就不能享受一些与自己切身利益相关的优惠政策。另外，因为我国政策规定不同，办理证件时间久、程序复杂而且成本太高，所以很多人宁愿不办理登记。截止2017年底，德宏州办理跨境结婚登记9472对，登记入境通婚人数23184人。但事实上，人数要远远大于这些数目。此外，全州的社会组织虽然很多，但没有专门帮扶跨境婚姻家庭的，遇事过度依赖于政府，使其他社会组织在社会治理过程中发挥不了自身的作用，那么公民在跨境婚姻当中所迫切需要解决的问题就不能得到有效地解决，甚至有些跨境婚姻家庭遇到问题找不到人反映。

（四）非法宗教活动屡见不鲜，暴力恐怖事件时有发生

德宏州有宗教活动场所929处，信教群众543577人，占全州总人口的41.53%，所以宗教极端思想传播速度快、覆盖面广，成为社会治理的潜在危险。另外，德宏州相比其他州市由于地理区位比较特殊，成为“三股”势力趁机打开方便之门的通道之一。同时德宏也是我国沿边地区最前端、复杂和尖锐的对敌斗争地方之一，更是反渗透、分裂、间谍斗争的第一线。尤其是在深入实施国家沿边开发开放战略后，受复杂多变的国际、国内环境影响，再加上周边与缅北局势的变化，我们同“三股势力”、“境外敌对势力利用民族宗教对我进行渗透”的斗争更加尖锐、更加复杂且趋于长期化，使得维护祖国统一和社会安定以及民族团结的任务变得异常艰巨，使边疆民族地区社会治理面临极大的风险和挑战。

（五）缅甸来华务工人员从业管理不规范

据统计，目前在德宏境内从业的缅籍人员已达到10万人次。其中有一大部分缅籍劳动力素质比较低。尤其是居住在瑞丽的缅籍人员中，小学及以下文化程度占95%，来自农村的比重达到90%。这些人大多数不会说汉语，只能从事一些低技能的体力劳动，没有什么技术含量，工资收入水平也偏低。在日常工作过程中，可能会因为是缅籍人员而遭到不公平的对待，进而出现各种矛盾纠纷，这些都在无形之中使政府的管理难度加大。此外，在2013年以前，到德宏境内务工的人员均为“三非”人员，即非法入境、非法居留、非法就业。2013年6月28日“外籍人员服务管理中心”的成立和同年12月通过的《德宏州境外边民入境务工管理暂行办法》，使得这些不合法的务工人员开始被德宏政府认可，但这仍然不是完全法律意义上的认可。法律法规的不健全会增加缅籍人员在德宏境内从事违法犯罪活动的机率，从而加大治安管理的难度。

三、创新边疆民族地区社会治理的途径

边疆民族地区的社会治理方式得以创新的前提就是要紧密结合边疆民族地区的实际，紧密结合社会治理的理论、原则、方式等，创造性地开展边疆民族地区的社会治理工作。

（一）抓住发展脉络，营造良好政治环境

对于德宏来讲，打通经济干线就是把握住了德宏地方经济社会发展的脉络。主动服务和融入“一带一路”倡议，充分发挥自己的区位优势，努力消除制约德宏发展的不利因素，才能缩小与其他发展地州之间的差距，进而改善全州人民的生活水平，提高全州人民的满意感、幸福感和安全感。此外，通过加大产业扶持力度、开展村企结对帮扶等方式，为打赢脱贫攻坚战提供智力支持。在全面建成小康社会的路上，我们必须要立足本州实际，开拓进取，把自身的区位优势转化无限的发展商机，走出一条跨越式的发展道路。在这个过程中我们要牢牢的抓住民族团结这条主线，维护好德宏发展的根基，使各民族紧紧团结起来，确保德宏如期同全国全省各族人民同步进入全面建成小康社会。

（二）加大经费投入，推广网格化服务管理

通过广泛开展“边境狩猎”、堵源截流等活动，加大与境外禁毒组织的执法合作力度，拓展禁毒工作的思路和方法，全力打击毒品犯罪活动。同时，不断加大经费投入力度，将禁毒工作纳入年度综合考评体系，积极推行《德宏州零星贩毒打击处理奖励办法》，加大对高危、重点人群的干预力度，全面推广吸毒人员网格化服务管理全覆盖。同时，也可以依托每个县市的社区戒毒康复关爱中心，展开对特殊群体的关爱帮助，使他们重拾生活的希望。此外，派出以少数民族、党员为代表的干部队伍，组成工作队进入各个县市及村寨，大力宣传禁毒防艾工作的相关知识，使群众深刻认识到毒品和艾滋病带来的危害，以及在生活中怎样预防的小知识，以这种喜闻乐见、通俗易懂的方式将禁毒防艾理念根植于每个人的脑中。进而为德宏州从禁毒防艾重灾区变为示范区而贡献一份力量。

（三）完善治理制度，积极发展社会组织

在德宏州的各个县市、村寨几乎都存在跨境婚姻，想要从根本上解决边疆民族地区跨境婚姻在社会治理中存在的问题，就必须要对现行的法律法规进行修订，研究出更为行之有效的治理制度。首先，解决好婚姻登记问题，可适当放宽登记条件，由政府出台具体的解决方案，确保缅籍媳妇享有同本土媳妇一样的优惠政策。其次，不断完善和优化德宏州社会保障体系，确保缅籍人员也能享有这个体系所带来的福利，进一步减少跨境婚姻家庭由此带来的冲突和矛盾。最后，充分发挥社会组织的作用，要支持这些社会组织参与社会管理，并使之在政府和公民之间起到很好的沟通桥梁作用。把群众的诉求及时准确的反馈给政府，当政府治理与公民自治发生冲突时，社会组织要发挥自身的调节作用。所以，政府可以适当放宽社会组织的一些准入条件，让社会组织充分发挥自己的潜能，进而减轻自己的负担，最终实现合作共赢。

（四）加強民族宗教工作，建设和谐安定边疆

做好民族宗教工作离不开对宗教工作的深度调研，这样才能逐步摸清德宏州宗教工作的具体情况，坚持州级宗教工作联席会议制度，确保对全州的宗教热点难点问题加强研判和解决处置力度。同时，也要创新开展南传佛教外籍僧人规范管理工作。总之，团结是福、动乱是祸，新形势下我们面临新的任务和要求，示范州的创建离不开各少数民族的努力，我们只有团结在一起，把“三个离不开”的思想根植于脑中，把握好“关键少数”，进而辐射带动大多数群众明辨是非、共同抵御敌对势力对我州的渗透，引导各族群众牢固树立国家意识、国民意识、中华民族共同体意识和守边固边意识，努力做到守土有责、负责、尽责，确保德宏改革发展大局得以稳定，最终实现边疆的长治久安。

（五）创新治理模式，完善劳动力市场

随着德宏经济的快速发展，对劳动力的需求在逐步增多，资本的逐利性可能使一些企业尽量压低劳动力工资。在没有健全的法制保障的情况下，就会出现廉价劳动力市场、恶性竞争劳动力市场和差别待遇劳动力市场。如果这种现象一旦出现，不仅会使缅籍劳动力的利益受损，同时也会使本地的劳动力难以找到工作，更会影响到国家的形象。因此，政府部门有必要向“国际劳工人权保护公约”看齐，同时不断完善补充现有的法律法规。另外，政府部门通过与缅甸政府的沟通与合作，对缅籍务工人员出入境管理从持有边民证逐渐向持有护照的阶段过渡，使政府对境外务工人员的管理朝国际规范看齐，变得更加规范。此外，也可以通过推行“一馆二站三中心”外籍流动人员“梯次式”的社会治理新模式，采取“以业管人、以房管人、以证管人”，彻底摸清全州外籍人员情况，以便管理。

综上所述，边疆民族地区社会治理的进程影响着国家治理体系现代化进程，如果边疆地区的治理与国家的治理不同步，就会制约国家治理体系的整体推进进程。就国家而言，出台相关政策要充分考虑边疆各民族地区之间的差异，在各种顶层设计中针对边疆地区的特殊情况有所倾斜。对边疆地区而言，就是要紧跟国家步伐，努力缩小与各区域间发展的差距，才能最终实现治理效益的最优化。

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作者简介：王晓霞（1986—），女，汉族，山西运城人，中共德宏州委党校教师，管理学硕士，研究方向：地方政府治理。

备注：文章系2019年德宏州委党校课题“边疆民族地区社会治理现代化的困境与路径选择”阶段性成果，课题编号：D2019-3-03。