李青芮

【摘 要】我国临空经济示范区批复时间不长，最早批复的郑州郑州航空港经济综合實验区也仅成立6年，但各示范区一直努力探寻符合自身发展的体制机制，形成了较为成熟的开发管理模式。

【关键词】临空经济示范区;体制;机制

截止目前，我国临空经济区的数量达到90个，而临空经济示范区自2019年3月6日首都机场、南京的正式获批，数量已达到14个。除郑州、北京新机场临空经济示范区由国务院批复外，其余示范区均由国家发改委和民航总局联合批复。

我国临空经济示范区批复时间不长，最早批复的郑州郑州航空港经济综合实验区也仅成立6年，但各示范区一直努力探寻符合自身发展的体制机制，形成了较为成熟的开发管理模式，现行开发管理模式主要有行政主导型、经济区与机场共建共管型、政企分开型三种。

一、行政主导型管理模式

模式阐释：行政主导型管理模式在临空经济示范区管理过程中，突出强调政府行政部门的主导作用，由所在地区的地方政府或者政府业务部门直接管理。

代表地区：郑州航空港综合经济实验区、广州临空经济示范区、成都临空经济示范区、贵阳临空经济示范区均采用此类管理模式。

以郑州航空港综合经济实验区为例。郑州航空港综合经济实验区按照“市管为主、省级扶助”的原则，采取的“两级三层”管理体制是典型的行政主导型管理模式。“两级”即分别成立河南省、郑州市两级实验区领导小组，并设立实验区管委会，省级负责宏观指导规划、决策管理、协调服务及与国家部委联络沟通;市级负责组织领导、具体实施、督促落实。“三层”即实验区管委会为省政府派出机构，委托郑州市管理，规格正厅级。管委会内设12个正处级单位，3个市直职能部门派驻机构，以及公、检、法机构。省级与市级领导小组和航空港实验区党工委、管委会按照确定的职责开展工作，建立联席会议制度，形成省市联动机制，共同推动实验区建设。

模式特点：采用行政主导型管理模式的示范区一般都有地方政府设立的专门派出机构——管理委员会（以下简称管委会）。管委会作为省或市政府派出机构，全面负责管理示范区建设和运营。

行政主导型管理模式的核心是把管委会做实，充分发挥行政机关主导作用，实现管委会对航空港区空间管理全覆盖、机构设置全职能，既要有经济发展职能，又要有社会管职能。

优劣分析：优点在于一是便于协调。示范区内海关、机场、航空公司，以及工商、税务等多元利益主体并存，条块分割，相互之间不兼容。因此在多元利益主体和复杂体制状况下，行政主导型管理模式能够发挥强有力的协调作用。二是精简高效。管委会一般拥有较大管理权限，能够全面实施对示范区的管理。因此可以设置综合性较强的职能部门，大大减少机构数目，体现“小政府、大社会”的特点。缺点：一是政企不分，容易滋生权力寻租。二是政府的干预容易束缚企业的自主经营和自由发展，抑制其灵活性和创新性。

二、经济区与机场共建共管管理模式

模式阐释：此种管理模式来源于多元化管理模式。多元化管理模式是由政府、机场、高校、企业共同构建。最大优点就是就能有效集中政府、机场、高效、企业的资源。缺点在于管理参与主体较多，不便于系协调。青岛胶东临空经济示范区和北京新机场临空经济示范区采用经济区、机场共建共管管理模式，有效规避这一缺点，取得不错效果。

代表地区：青岛胶东临空经济示范区是采用经济区、机场共建共管管理模式的典型代表。青岛胶东临空经济示范区设立胶东国际机场与临空经济示范区建设领导小组，全面统筹机场建设和示范区规划建设与发展。依托现有市级开发平台，构建以政府投资引导，社会资本参与的多元投资机制，统筹公共基础设施建设及投融资事宜。

模式特点：经济区与机场共建共管，按照权责统一、精简高效的原则，明确经济区政府与机场的事权和财权划分，共同推动示范区开发建设。再由所在地行政区政府统一部署，完善工作机制，加强协调配合，有序有力推进规划落实。

优劣分析：优点在于有利于协调机场、临空经济区和所在地行政区三方面的利益关系，充分发挥各自优势。缺点在于示范区受所在区（县市）辖制与管理，在获取土地、资金、人才等资源要素方面，能力有限。

三、政企分开型管理模式

模式阐释：政企分开型管理模式一般无固定行政机构负责示范区建设，只明确各层级牵头单位。

代表地区：典型代表是上海虹桥临空经济示范区，包括重庆临空经济示范区也是采用的此类管理模式。

模式特点：政企分开型临空经济示范区牵头单位主要负责宏观调控、监督、协调和项目审批，不直接运用行政权力干预企业的经营活动。开发公司作为独立的经济法人，主要负责基础设施开发建设经营、招商引资等工作，实现企业内部的自我管理。目前，上海虹桥临空经济示范区，市发展改革委负责市级层面指导并协调解决示范区建设中遇到的重大问题，长宁区政府负责区级层面建立由区政府牵头的统筹推进机制。

优劣分析：政企分开型管理模式优点明显：一是政企分开，高效运行。二是充分调动了示范区内各开发平台的积极性，激活市场活力。缺点在于开发主体多，功能划分相对独立，容易造成同质化、恶性竞争。

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