【摘 要】信访是基层群众合法表达诉求的重要渠道，非正常上访是超出《信访条例》所规定的范围、程序、渠道进行信访的行为。农村非正常上访呈现出上访形式复杂化、上访处置难度大、息诉罢访后反弹多等特点。究其原因，既有转型期农村社会矛盾凸显的因素，也有信访人价值观扭曲、清官情结浓厚的因素，还有信访终结制度实施不到位的原因。治理农村非正常上访问题，一要发挥各级政府作用，通过主动下访控增量;二要发挥村级组织作用，注重信访动态反馈;三要发挥法律作用，切实维护信访秩序;四要改革信访机制，强化信访监督。

【关键词】信访;非正常上访;原因;治理

信访是公民、法人或者其它组织通过适当形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访制度在传民情达社意、汇民智督政情、维民权化纠纷、保民安稳地方等方面发挥了重要作用。“非正常上访”是相对于正常上访而言的对应概念，指信访人不按法定程序、不到指定地点或者不以法定方式向政府反映诉求、提出建议或意见的行为和活动。在乡村治理实践中，非正常上访现象时有发生。本文将从当前非正常上访的主要特点、形成原因、治理对策等方面就农村非正常上访问题进行探讨。

一、农村非正常上访的主要特点

《信访条例》的立法目的是保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。信访人反映情况、提出建议、意见或者投诉请求属于合法诉求，但是，按照《信访条例》相关规定，信访事项有特定范围、程序和渠道，超出《信访条例》相关规定的信访行为应属于非正常上访行为。目前农村社会的非正常上访主要有三个方面的特点：

（一）上访形式复杂化

一是信访群体之间串联不断，行动的组织性、隐密性增强。这些信访群体往往在国家和省市有重大活动之前，就聚集策划，商量行动方案，提前购买新的手机电话号码，约定联系的时间、地点和方式，秘密分散进入北京周边市县潜伏待机，同时让其中个别人员散布虚假消息迷惑有关部门，一旦时机成熟，就纷纷跳出来，有的恶意登记挂号，有的长期滞留北京。二是信访方式多种多样。不仅以走访的形式上访，还以信函的形式向习总书记、李总理等党和国家领导和全国人大、中纪委、国家信访局等部门反映问题，并且还利用网络平台上访，如国家信访局投诉网站、省长信箱等反映问题。近期，又出现新的动向，信访人利用中央巡视组的特殊地位和权威，通过向中央巡视组反应涉法涉诉信访问题，试图通过中央巡视组的转办、交办，达到向地方党委政府和政法机关施压的目的。

（二）上访处置难度大

非正常上访问题时间跨度长、诉求涉及面宽、信访人愿望急切、心理偏执，对抗性不断增增加，缠访闹访不断发生，导致上访处置难度越来越大。部份信访人员不仅到市赴省进京非访，还不断到当地党政机关、政法机关缠访、闹访。在上访的过程中，一些信访人了解地方党委、政府和政法机关在处理非正常上访问题上的“短處”和“痛处”，摸索出了一套逃避打击，应对截访、拦访、劝返的方法。每逢国家有重大、重要活动如全国两会、党的全会、党代会，重大庆典、重大外事活动，以及国庆、春节等敏感时段都是非正常上访的最佳时段。在信访处置过程中，不少非正常上访反映的问题依据现行法律、法规和政策难以解决。比如，个别信访人的诉求已经经过一审、二审、再审程序或者公安、检察机关已依法处理，法律程序已经走完，已经无法导入诉讼程序;部份信访事项年代久远，尽管其反映的问题有一定的合理性，但无法提供相关的证人和证据资料，已失去查证的可能，不符合导入诉讼程序的条件。

（三）息诉罢访后反弹多

部分已签订了息访息诉协议，拿了钱、认了帐的信访人出尔反尔，再以同一诉求或又借口其他的诉求进行非正常上访，企图获取更多利益。一种是攀比型，如交通事故意、医患纠纷赔偿，由于发生的时间不同，肇事者的经济条件不同，造成赔偿金额不同，有的信访人虽然签订了息访息诉协议，拿了钱，但与类似的案件一比较发现赔偿金比别人的少，于是反悔，再次上访。二是依赖型。一段时间以来，处理非正常上访问题存在“花钱买平安”的思想，即使上访的事项在法律、政策上站不住脚，但地方政府仍会给予一定的困难救助，从而助长了信访人依赖情绪，钱花光再来，不给钱就上访，形成恶性循环。三是无赖型。一段时间以来片面强调涉法涉诉信访问题“人要回去，事要解决”，有一些信访问题通过非正常上访也得到了解决，刺激了更多信访人不断上访来寻求问题的解决。个别恶意非正常上访，不断提出新的诉求，往往是一个诉求解决后又以新的问题上访。

二、农村非正常上访的原因分析

（一）转型期农村社会矛盾凸显

社会矛盾在一个社会的发展过程中是普遍存在的，其斗争性和同一性无时无刻不在互动和消长中，社会主义社会也不例外。马克思主义认为，人是一切社会关系的总和，人与人的需求和欲望表现在人与人的关系上，而人与人之间关系的发展就是在物质利益这一矛盾对立统一的过程中不断发展的。随着改革开放的不断深入，我国进入转型期，社会各不同主体原有利益不断打破、重组，矛盾的斗争性一时占据优势，新增的利益冲突和积压的矛盾纠纷便集中突显出来，导致信访量的增长、赴省进京上访的人增多，而一旦部分人和少数群体的利益诉求通过正常上访没有得到相应的满足，就有一定比例的利益冲突和矛盾纠纷通过非正常上访的方式表现出来，近几年各省市非正常上访总量持续高位运转便是最好的印证。

（二）信访人价值观扭曲

社会思潮作为一种社会意识现象，在社会变革时期尤为突出和活跃，受1978年以来逐渐活跃于社会主义市场经济建设中的一些不良社会思潮的影响，群众的信访价值观在一定程度上被误导和扭曲。部分信访群众受拜金主义、实用主义、新自由主义的影响，奉行金钱至上，投机倒把，集体观念淡薄;错误地认为政府部门就是怕自己闹，以为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”;盲信人多力量大，采取“死缠”、“串联”、“抱团”等非正常方式上访牟取利益;甚至扭曲地认为通过让主管部门或者分管领导焦急可以释放自己的不满情绪、缓解自己的政治挫败感，因而在根本没有合理诉求的情况下也经常扬言要赴省进京上访或者一到全国“两会”等重要时间节点便冒了出来“刷存在感”。

我国设立信访制度，本是广纳民意、保障民权，但在发展的过程却呈异化倾向，甚至在信访制度的背后滋生了一条灰色利益链条。一方面，一些上访老户以“专业上访户”自居，扮演“上访高人”角色，经常出入于信访场所，不失时机怂恿和鼓动他人上访，运用代写上访书信、提供“上访指南”、对新上访者进行所谓的“上访培训”等手段收取一定的“好处费”，其交易行为辨识度弱、隐秘性强，给地方政府的打击行动造成了较大阻力，对地方上存在的无序上访行为起到了“煽风点火”的作用。另一方面，基层政府出于维稳压力，需要获得一些非访人员的信息，特别是全国“两会”等重要时间节点，有偿提供信访人信息的“信息员”便应运而生，甚至发展到对“销号”（指让上访者停访息诉）明码标价的地步，这种畸形的社会现象反过来又助长了非正常上访行为的产生，严重扰乱上访秩序。

（三）信访人“清官情结”浓厚

在中国人的传统思维里都有一种“清官情结”，这在中国几千年的文化里生生不息，不论是在职官员还是普通百姓，其惯性思维里的“清官情结”都是根深蒂固的。在位者通过运用自己的岗位权力为百姓“伸冤断案”来获得一种政治上的归属感而乐于充当“清官”的角色，百姓通过“清官”干预的途径快速而高效处理自己的信访事项也偏好找主要领导人上访，由此带来的破窗效应又会致使更多的上访者跟风，进而导致非正常上访风气渐成。当一些地方主要领导意识到这样的“清官”不好当而尝试摆脱这种“信访不信法”的困境时，有些上访老户转而采取更为激烈或者更能吸引更高层的主要领导注意的方式来寻求政治权力的庇护，堵门堵路、冲击政府机关、跪地喊冤、将生活不能自理的老人或者精神病人滞留信访场所、冲击北京天门或者中南海等非正常上访的方式也就层出不穷。

（四）信访终结制度实施不到位

《信访条例》明确规定了“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出诉讼请求的，各级人民政府信访工作机构和其行政机关不再受理”的信访终结制，但在实践中却，不论是国家信访局还是省、市、县信访局对于重复上访事项依然是层层转送，导致信访事项对应的基层责任单位疲于应付，反复奔波，造成社会管理成本加大，公共资源耗费，分散公职人员精力，阻碍经济社会发展。每年赴省进京非正常上访的信访人中，大部分人都是上访老户，重复上访多次，有的上访老户旧的信访诉求刚得到解决，便又以新的理由再次踏上信访之路，而地方政府在信访问责的重压之下，又不得不投入巨大的人力、物力、财力把缠访人从北京或者省城接回来，这种治标不治本的无奈之举反过来又助长了上访人“公费”缠访的歪风邪气。

三、农村非正常上访的治理对策

（一）发挥各级政府作用，通过主动下访控增量

各级政府信访工作部门要主动下访接谈，以区县为基本管理单位，乡镇和区县两级都要建立主要领导信访接待日，各包案领导要经常过问非访人员的思想动态，根据实际情况决定主动约谈的时机和次数。对于非访人员诉求的合理部分要依据政策排除阻碍及时解决;对于不合理部分要做好思想工作，晓之以理，动之以情，发挥共产党员善于做思想工作的优良革命传统;对于非访人员多年上访带来的心理症结，有些矛盾是难以调和的，但人的精力总是有限的，积极做工作自然就会降低其反复抱团上访的可能，真心帮其解决问题，和群众打成一片，工作做到信访人心坎里，主动为其实实在在解决一些力所能及的问题，主动组织一些有意义、群众喜闻乐见的活动，让其懂得到生活除了上访还有很多别的美好的东西值得感受，转移其注意力，化解其政治挫折感。

加强教育引导，做好信访心理疏导。以区县为基本管理单位，一方面做好信访政策宣传工作，在各信访部门工作地点放置相应的宣传栏、宣传展板、宣传海报，将信访规定和程序用信访漫画、信访微视频等群众喜闻乐见的形式呈现在信访人面前，将规范信访行为相关政策和规定切实宣传到位，营造一种理性表达诉求、依法逐级走访的舆论氛围，对信访人进行潜移默化式教育。另一方面，选择公安机关依法打击的涉访违法典型案件做成宣讲案例，形成震慑惊醒作用，并根据非访人员行为偏激程度选择性进行强制性教育和心理辅导。

（二）发挥村级组织作用，注重信访动态反馈

人是社会的人，非访的上访老户也生活在社会之中，其行为动向离不开邻里社区之间的联系，发挥其所在村党支部、村委会作用，将密切关注重点人员和群体的行为动态融入到其所在村级组织的日常生活中去，一有发现其有“组团联访”苗头性行为，及时汇报，建立非访人员工作台账，并及时更新其行为动向，做到提前预判信访形势，把握工作主动权。另外，要注重发挥农村社会有威望的“乡贤”的作用，他们在当地有一定威望，当地群众比较听得进他们的劝导，而这样的“乡贤”一般都是愿意服务社会、造福民众的人，我们需要培育这个群体，发挥其第三方的作用，在村域进行小范围的舆论引导，提高上访人员的认识，化解其心结，引导其正确信访。

（三）发挥法律作用，切实维护信访秩序

信访制度作为一种权利救济制度，是“中国式”群众政治参与方式和监督模式，是作为法律的一种补充而存在的机制，不能等同于法律，更不能“越俎代庖”。因此，必须坚持诉访分离的原则，坚守住信访底线，引导涉法涉诉信访件走司法途径，归还法律应有的职能，维护司法的权威。各级领导干部要转变法治观念，树立正确的权力观，变人治为法治，敬畏法律，约束权力，严格按照政策法规的相关规定化解信访问题，切勿在未了解清楚信访实际的情况下随意“批条子”而造成基层信访工作的“无所适从”，更不能因想“息事宁人”、“花钱买平安”而乱开政策的口子，让权凌驾于法之上，要扎牢制度的籠子，走“阳光信访”、“法治信访”之路。信访工作者要遵守保密制度，注意做好保密工作，不能让信访人轻易探知政府底线和相关安排部署，规范执法，切实维护信访秩序。

通过优化法律服务解决疑难复杂信访问题。一些非访人员可以说是半个“上访专家”，一般工作人员难以应对，他们往往在部分非访人员反复抱团赴省进京非访方面显得“有心无力”，这时候就需要人才的支持来应对一些疑难的信访问题和部分非访人员，建议地方政府委托高等院校政法类专业研究生定向研究当地信访形势，实地锻炼处理突发事件以及应对难缠非访人员的能力，通过人才引进、政府雇员等形式定向就业。另一方面，大力鼓励和推荐地方优秀信访工作者去高校参加政法理论进修学习、信访业务培训等活动，对每一位信访工作者都要求完成“规定动作”和“自选动作”，切实提高信访工作队伍素质，改善信访系统人才结构，增强信访工作实效，采取“分散”、“孤立”、“各个击破”等方式强有力地应对部分非访人员反复抱团赴省进京行为。

（四）改革信访机制，强化信访监督

改革信访机制。信访制度虽从上个世纪80年代中期开始呈异化倾向，但作为中国特色群众政治参与机制和监督机制有其存在的合理性，无需取缔，改革即可。首先，取消信访排名，纠正“一票否决”双刃剑式的信访考核做法，营造宽松、宽容、和谐的干事创业环境，宽容失败、允许试错、有错必改，创新信访考核机制，为信访制度改革创新者撑腰，解放被信访维稳绑架了的地方政府。其次，鼓励高校和科研机构大力研究当前信访困境的化解，借鉴其他国家科学的做法，明晰非正常上访的鉴别标准，完善相关政策法规，防止部分非访人员打制度的“擦边球”。最后，切断利益链条，严把信访资金审核关，坚决打击信访人以访牟利、信息员“销号”要价、部分政府工作人员“花钱买平安”等不正当行为。

强化对信访工作的纪检监督。一是要加强作风建设，让执纪监督的四种形态常态化，从源头减少因党员干部作风问题而导致的信访问题。二是要以问题为导向，响应“上无禁区，下无死角，外无退路”的号召，用“壮士断腕”的决心，以“抓铁有痕”的力度对基于信访的纪检问题来一次“大清扫”，还信访系统一片“艳阳天”。三是要对信访事项办理全程监督，督察督办信访积案和疑难信访问题，重点推进部分非访人员反复抱团进京治理工作，各级信访部门要督查各相关责任单位对部分非访人员反复抱团赴省进京化解工作的进度，督促其办理完毕，并注重后续跟进。

【参考文献】

[1]余净植.对“非正常上访”的法学思考[J].理论学刊，2011.10.

[2]申端锋.上访利益链的三个节点[J].人民论坛，2013.22.

[3]王浦劬.以治理的民主实现社会民生--对行政信访的再审视[M].北京大学出版社，2012.

作者简介：丁佳（1975—），女，汉族，湖南益阳人，中共益阳市委党校副教授，研究方向：行政法学。

基金项目：益阳市哲学社会科学立项课题——农村非正常上访问题研究，项目编号：2018YS091。