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棚改退潮,谁在裸泳?

2019-11-27何治民

南风窗 2019年24期
关键词:常德棚户区房价

何治民

你家拆了吗?前两年,一句平凡的问候语,却总会引起不尽遐想。

随着城市扩张发展,棚户区改造,从2004年在辽宁试点开始,已走过15年。它从以房换房的实物安置到现金补偿的货币化安置,实现了从民生工程到经济政策的转变,也带火了三四线城市的房地产市场,拉动了地方经济发展,却无形中推高了政府债务。

15年,棚改的历史使命已经完成,并在逐步退出,如2019年全国棚改计划仅为285万套,不及去年的一半。不可否认,棚改民生工程曾让多方受益,如今棚改退潮,红利消失后,谁在裸泳?

货币化棚改与房价

11月12日,李俊从常德宝马4S店应聘出来,就不由自主地开车回到了城东边缘三闾路的店铺,而迎接他的是一面崭新的围墙,因为这里今年被湖南常德市政府列入武陵区棚户区改造范围。

其实,7月份,李俊就收到了房东的通知,但一直拖到8月20日才搬走,“过了十几天再去看,店铺就被迁哒。”但李俊后来发现,路对面还有些当地的原住民没搬走。“比农村拆迁条件都不如。”房东胡女士一语中的,原住居民不肯签约主要是因为,拆迁补偿不如以前,承诺的新房估计要一两年才建好,等新房建好后,按常德房价现在的涨速,到时候能不能买一套房子供一家人住,仍是未知数。

常德市住建局官网披露的一份10月份棚改信息表能够证实李俊的发现。10月,武陵区城东片区有两期棚改项目,其中有一期计划货币安置200户,但目前只拆迁完成了120户。

这只是常德棚改的冰山一角,早在2013年,常德全市推行“三改四化”(路改、水改、棚改和绿化、亮化、美化、数字化),将城市道路等基础设施全部翻新,其中,棚户区改造就是“三改”之一,另一份官网数据显示,湖南省今年计划改造棚户区8万户,其中常德有14882户,占比达18.6%,在全省14个地州市中排名第一,值得一提的是,常德去年的棚改计划仅为7000多户,今年翻倍。

棚改安置分实物安置和货币化安置两种,通俗地说,实物安置就是以房换房,货币化安置就是政府补贴钱给拆迁户,让他们自行购买商品房。

追溯中国棚改15年的发展,2015年是重要的分水岭,2004年至2014年,两种安置方式都存在,但以实物安置为主;2015年,国务院“37号”文开启货币化安置的水龙头,随后,货币化安置比例不断升高。数据显示,2014年,棚改货币化安置的比例仅为9%,而2017年这一比例升60%。

如果说拆二代是棚改的最知名衍生品,那么另一个衍生品便是三四线城市走高的房价。以常德为例,2014年,货币化安置大范围实施前,常德房价均价才5000元不到,如今均价已经涨到6000多元,短短4年时间,对于一个常住人口刚过500万的三四线城市而言,在经济不景气、一二线城市纷纷限购的环境下,常德房价以每年10%的速度在增长。

相比之下,靠近广州、被高铁覆盖的郴州,有着更明显的区位优势,在棚改火爆的时候房价涨得更是惊人,据当地一房产营销代理公司负责人刘勇回忆,2014年,郴州城东片区的房价4000元不到,现在涨到6000多元。“当时一线房企入驻时,甚至想把房价提到1万元,但市场承受不了,又降下来了。”郴州本地另一位房产业内人士王军补充道。

湖南省作为中部省份,其棚改的情况是全国棚改工程的一个典型缩影,恒大研究院的一份报告显示,58 个样本三四线城市,房价从2015年1月至2018 年 4 月,房价累计涨幅达约50%。

2015年,国务院“37号”文开启货币化安置的水龙头,随后,货币化安置比例不断升高。数据显示,2014年,棚改货币化安置的比例仅为9%,而2017年这一比例升60%。

2015年推行货币化安置的另一个背景是,因经济发展乏力,商品房市场需求疲软,房地产库存较高。当时,货币化安置的首要任务是助力房地产去库存,截至 2019年 8 月,商品房住宅待售面积为 2.25 亿平方米,较 2016 年年初的高点 4.66 亿平方米下降了50%以上。

另一个不争的事实是,当2015年开始,棚改以货币化安置为主时,原本为民生工程的棚改开始转化为一项财政货币化的经济政策,政府直接或间接的信用背书是这个政策运行的必要一环,地方政府债务被无形中推高。有市场机构测算,截至2018年年末,地方政府显性债务余额18.4万亿元,以2.5倍估算,目前地方政府隱性债务规模在46万亿元左右,过去五年多,年均增量为7.5万亿元左右。

全国人大财经委员会主任委员李盛霖曾公开表示,地方政府债务问题比较突出的是隐性债务风险:“规模比较大,且集中在市和县两级。”而三四线城市也正是棚改的集中区域。

“腰斩”为何突如其来?

要理解为何说“棚改是一项财政货币化的经济政策”,要从棚改的资金需求,途径说起。

棚改发展10余年,如何筹集拆迁补偿资金以及实现项目自身资金平衡,一直是棚改发展路上的拦路虎。特别是在城镇化进程中,棚户区逐渐被城市商业包围,棚户区居民对拆迁补偿的预期提高,拆迁补偿资金的需求也越来越大,因此棚改项目融资压力也逐渐增大。

棚改的资金来源渠道有财政补贴资金、政策性银行贷款、商业银行贷款、城投平台等企业发行企业债等,虽然有中央和地方两级财政补贴,但政府自身财力有限,对棚改的补贴力度只是杯水车薪。

于是,“央行”出手了。2014年,央行创设一种新的货币调控工具—抵押补充贷款(PSL),为2015年实行棚改货币化安置做铺垫。PSL的运行机制是,“央行”以低利率将货币投放给国开行、农发行两家政策性银行,然后,政策性银行再定向给地方政府发专项贷款,为后者对给棚户区居民现金补偿提供资金。最后,地方政府拆迁卖地后的收入还专项债。

央行通过PSL投放,推动了棚改政策性贷款的大潮,其利率也不高,立马成为地方政府棚改资金的主要来源。数据显示,2016年、2017年,两家政策性银行发放的棚改专项贷款合计为11858亿元、13074亿元,分别占当年棚改资金的80%和71%。

贷款狂潮背后,是地方政府债务风险的攀升,作为棚改拆迁补偿金的支出方,上述棚改资金来源都或多或少有政府信用背书,无形中增加了地方政府债务压力。

转折点发生在2017年。2017年7月中旬,全国金融工作会议上提出,要严控地方政府债务增量,并实行终身问责制。2018年3月,李克强总理指出,启动新的三年棚改攻坚计划,这也预示着此轮三年棚改攻坚计划的资金融资方式将发生变化。

次月,《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》发布,棚改专项债落地。随后的半年,3份有关棚改货币化安置的文件或政策出台,既明确了2019年棚改货币化安置以专项债为主,取消政府购买棚改服务模式,也要求因地制宜完善货币化安置政策,“房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策,”今年9月,棚改专项债被叫停,至此,棚改货币化安置正慢慢淡出,如今年湖南省公布的棚改任务表中,郴州市的棚改计划最少,仅为1347户,且货币化安置为0户。

一边是严控地方债风险,一边是融资渠道收紧,两方压力之下,2019年棚改计划目标约 285 万套,较 2018 年的 626 万套“腰斩”过半,可以说,这样的“腰斩”既有几分无奈,也算是顺势而为。

《南风窗》记者梳理2014年至2018年的棚改计划发现,过去5年,每年棚改计划平均569万套,约今年的2倍,而2020年将是新三年棚改攻坚计划的最后一年,这是否暗示着棚改将淡出历史舞台?

中小房企与三四线城市

一般的商品房项目和棚改项目,地产商更愿意做哪个?

刘勇没有直接回答《南风窗》记者的提问,转而分析道:商品房项目简单直接,棚改项目烦琐复杂;棚改投入资金较低,收益较大,商品房投入大,收入正常。答案一目了然,逐利的本性决定了棚改项目依旧在吸引房企,特别是融资能力有限的地方中小房企。

今年4月以来,监管从银行、信托、海外融资等多方面收紧房地产融资,让房企发展现金流受影响,中小企业首当其冲。王军认为,棚改项目曾一度是政府在收紧地产融资时,给中小房企开的一个小口,“三四线城市的政府体系并不能像一二线城市那样完善,外地大企业不熟悉当地的民风、人际关系等,很难做。”如今,棚改“腰斩”,地方中小房企的日子更加难熬了。

监管从银行、信托、海外融资等多方面收紧房地产融资,让房企发展现金流受影响,中小企业首当其冲。王军认为,棚改项目曾一度是政府在收紧地产融资时,给中小房企开的一个小口。

刘勇的工作状态是最好的证明,他坦言,今年下半年,他和同行们都在忙着抢销量,“过年后担心变天”。值得一提的是,此轮棚改退潮,有明显的地域差异,而这差异背后正是风险的显露。

2019年棚改退潮最明显的为黑龙江、贵州、河南、山西和山东等9个省份,其中,黑龙江和贵州棚改计划下调达80%。同时,棚改货币化安置对这些地方2017年住宅销售的贡献高达80%,但对经济发达的广东,则不足1% 。

一旦棚改退潮,在这些对棚改货币化安置有较高依赖的省份,对资金周转高度依赖销售回款的房企而言,房地产销售下滑将造成房企资金链紧张,从而导致房企拿地热情不高,影响地方政府土地出让收入,进而拖累地方财政。

招银国际的报告显示,2018年土地出让收入占地方政府一般公共预算收入的比重高达66%。地方政府该如何化解因棚改退潮带来的财政收支不平衡?

6月19日,李克强总理主持召开国务院常务会议,部署推进城镇老旧小区改造等三大民生工程,同样作为民生工程,如今旧改也掀起了房企布局城市更新項目的热潮,旧改能否接棒棚改,成为拉动地方经济的又一利器?

棚改和旧改,两者有明显的区别,简单来说,棚改需要拆迁重建,而旧改只是在现有建筑小区基础上翻新,“重点是改造建设小区水电气路及光纤等配套设施”,不涉及土地出让,对地方财政缓解无益。

此外,棚改和旧改的另一个本质区别体现在资金来源上,棚改有政策性银行的定向投放资金,更有两级财政补贴,还有棚改专项债等方式,融资渠道多元,但旧改的资金筹集则被限定为“谁受益、谁出资”。不难看出,旧改试图用市场化的方式,避免给地方政府债务带来负担,这也决定了,旧改无法像棚改一样“药效神奇”。

在棚改退潮后,受棚改推高的三四线房价命运如何,一直备受关注。从《南风窗》记者采访到的情况来看,三四线城市的棚改退潮进度也是有差异的。一些棚改开工量依旧充裕的局部三四线城市,市民对房价依旧保持乐观的预期。但从长远来看,没有成熟的产业和持续的人口净流入作为基础,仅靠棚改等政策撑起的火爆房市难免有空中楼阁之感。

潮水褪去,必然有人在裸泳。

(文中部分人名为化名)

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