[提要] 行政事业单位内部控制制度的建设和完善是全面深化行政事业单位改革的重要组成部分，实现国家治理現代化是其重要目标。只有从国家治理视角研究行政事业单位内部控制评价体系建设才能立足于全局，着眼长远，才能有科学的顶层设计，才能找出解决当前行政事业单位内部控制建设的“短板”，为进一步加快行政事业单位内部控制建设、形成科学合理的评价体系提供理论依据。

关键词：国家治理;行政事业单位;内部控制评价体系

基金项目：2019年度潍坊市社会科学规划重点研究课题会计专项研究课题阶段性研究成果;主持人：秦敏

中图分类号：D630.1 文献标识码：A

收录日期：2019年8月7日

一、行政事业单位内部控制评价体系建设在国家治理中的作用

国家治理包括政府治理、市场治理、社会治理和组织治理，其中组织（企业是市场细胞，单位是组织社会活动的基础单元）治理是基础，而内部控制是组织治理体系中基础性和保障性环节，充分发挥其内部治理的作用，能够改善国家政治、经济、文化、社会和生态系统的运行环境，提升国家治理决策、执行和监督系统运行的可靠性、衔接性和科学化水平。因此，建立科学合理的行政事业单位内部控制评价体系，将企业内控管理理论、方法引入行政事业单位的管理中，是提升单位内部控制管理效率和水平的现实要求，也是推进国家治理和法治政府建设的重要措施。

行政事业单位内部控制评价从单位内部自我评价层面来看，是对内部控制的有效性进行持续评价，是保障制度的落实，发现内部控制的高风险点和薄弱环节，有针对性地弥补管控过程中的漏洞的有效措施，从而有利于完善内部控制制度的建设;从外部利益主体的层面来看，内部控制作为国家治理的一种方式，合理地解决了受托责任的解除，内部控制评价体系的建设为财政部门、审计部门、纪检部门等外部监督主体提供了理论依据，主要也是为了更好地落实内部控制制度，提高公共服务效率，减少管理失误，最终形成一种长效机制;更重要的是，为相关部门、社会公众提供公共受托责任履行的信息，把握行政事业单位职能的履行状况，从而使公共资源的使用情况合法化、透明化，促进了国家治理现代化。

二、行政事业单位内部控制评价体系的构建

内部控制评价体系是指内部控制评价范畴的有关事项相互联系、相互制约而形成的一个有机整体。通常情况下，行政事业单位内部控制评价至少应包括评价目标、评价主体、评价客体、评价指标、评价标准和评价方法等几个要素，其中评价目标、评价主体、评价对象、评价指标和评价信息披露是行政事业单位内部控制评价体系的重要组成部分，行政事业单位内部控制评价体系各要素逻辑关系如图1所示。（图1）

（一）评价目标。评价目标是行政事业单位内部控制评价体系的起点，是对内部控制制度实现内部控制目标的程度做出的评价与判断，因此，它与内部控制的目标紧密相关，总结起来，就是对内控评价有效性进行检验。内部控制的目标是行政事业单位建立和执行内部控制的出发点，同时也是评价内部控制健全性和有效性的落脚点，因此，内部控制的目标不仅决定了内部控制运行的方式，也决定了内部控制评价目标的确定。内部控制评价目标就是评价内部控制的设计以及执行是否能够达到内部控制的各个目标，或者说评价内部控制对其自身目标的实现程度，只有首先明确了内部控制评价目标才能更好地开展具体的评价工作，内部控制的评价目标因而构成了内部控制评价理论体系中其他构成要素的基础。行政事业单位内部控制评价目标具体包括合法合规目标、资产安全目标、财务信息目标、防范腐败目标和公共服务目标。

（二）评价主体。评价主体即为评价的实施方，由自我评价的实施主体与社会评价的实施主体组成。其中，自我评价的实施主体包括单位的内部审计机构或专门设立的内部控制自我评价机构及内部纪检监察部门;社会评价的实施主体是财政部门、审计机关、纪检监察部门及会计师事务所等第三方专业中介机构。需要强调的是，单位领导应在内部控制评价中承担最终责任，对评价报告的真实性负责，并由纪检监察部门对评价报告进行审核，并对单位领导的建立、实施和评价内部控制工作进行监督。

（三）评价指标。评价指标是衡量内部控制效果的一把标尺，是进行评价活动的依据。评价指标的确定是一个复杂的过程，首先按照根据内部控制的两个层面，单位层面和业务层面分别设立评价指标，其次按照行政事业单位全面动态循环评价标准设置多级指标，并制定各级指标的评价要点，赋予相应的分值;同时，在进行指标设计时，应结合风险管理需要，充分考虑单位内部对经济活动产生风险的领域与业务流程，并且，构建评价指标时，应将反映行政事业单位内部控制中不同层面的重要内容，各个指标相辅相成但又不重复设计，将内控与实际工作相结合，构成完整的指标体系。

（四）评价客体。行政事业单位内部控制评价是评价内部控制目标的实现程度，是对内部控制的有效性进行检验，即评价客体是内部控制的有效性。行政事业单位内部控制的有效性包括设计和运行两个方面。评价内部控制设计有效性时，主要关注与单位层面和业务层面相关的内部控制要素全面具体且满足相关的制度标准，在经济活动的重大风险点上不存在内部控制设计缺陷。内部控制在有效设计的条件下，更要得到有力执行，才能保证内部控制目标的实现。内部控制运行的有效性主要是检查单位层面和业务流程层面的内部控制是否按设计的制度、程序、标准得到贯彻执行，是否存在部分执行或完全没有执行的情况。评价客体的合理确定是构建评价体系的重要内容。

（五）评价信息披露。评价信息是行政事业单位内部控制评价的直接反映。在行政事业单位进行自我评价，财政、审计、纪检监察等相关监管部门进行外部评价完成后，对行政事业单位内部控制的有效性进行逐级评价后，得出评价结论，形成系统的评价信息。积极推进内部控制评价信息公开，通过面向单位内部和外部定期公开内部控制建设及评价的相关信息，逐步建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，更好发挥信息公开对内部控制建设的促进和监督作用。

三、行政事业单位内部控制评价体系应用

行政事業单位内部控制评价工作是验证内部控制体系建设实施是否有效的重要工具，强化内部控制评价结果应用对于单位自身修正内部控制缺陷并持续完善内部控制体系、对于外部监管机构健全丰富监管手段、有效实施监管举措都具有重要意义，内部控制体系评价结果主要可在以下工作中广泛应用。

（一）行政事业单位内部控制评价结果有利于强化单位内部控制管理。对于各行政事业单位而言，应根据监管部门外部评价的结果与自我评价进行逐一对照，根据评价报告显示的内部控制缺陷，有针对性地进行改进优化，提高单位经济活动管理水平。同时，对于有下属单位的一级行政事业单位，应要求二级单位按规定定期进行内部控制评价，并根据评价结果对所属单位加强管理，充分发挥主管部门职能作用。对于财政、审计、纪检监察等监管部门而言，可以按全部单位、单位所属行业、单位性质等口径对不同单位之间的评价数据进行横向比较分析，对同一单位不同时期的评价结果进行纵向比较分析，对各单位内部控制有效性评价结果进行综合对比分析并按主要特征区分成不同等级后提出整体改进建议。将评价数据予以充分利用，为行政事业单位提高其经济活动抗风险能力、监管部门强化各单位内控规范管理提供有效的决策依据。

（二）内部控制评价结果可用于单位绩效考评。内部控制体系建设实施是规范单位经济活动、提升单位管理水平、有效防范风险的重要举措。单位各级管理层均对建立健全内部控制体系负有相应职责，内部控制评价结果可以作为外部监管机构进行行政事业单位绩效管理公众评价的参考依据。

（三）内部控制评价结果可用于审计监督。行政事业单位需要接受来自社会各方的专项审计监督，例如审计部门进行的财政性资金专项审计、经济责任审计、单位领导人离任审计，财政部门监督检查等。不同的审计主体需要分别履行相应的审计程序，而单位内部控制测试是审计监督过程共同的关注点，也是不同审计监督主体所需要完成的共性工作。将内部控制评价工作与审计监督紧密结合，评价结果应用于审计监督业务，有利于丰富审计方法，拓宽审计范围，提高审计效率，强化审计质量，从而更加充分地发挥审计监督职能。

主要参考文献：

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