董新良　薛继红　刘艳

关键词：教育体制改革  校长职级制  去行政化  晋中市

自1998年教育部首次提出逐步试行校长职级制以来，与基础教育体制机制改革实践相呼应，校长职级制改革，已走过了20年历程。山西省晋中市作为基础教育领域诸项改革的先行者，从2017年开始，在山西省率先推行校长职级制改革，并取得了较好的政策预期效果。本文在梳理校长职级制基本理念和改革历程的基础上，描述和分析了晋中市校长职级制改革的主要做法与经验，提出了基于地域特点，全面推进校长职级制改革的对策和建议。

一、校长职级制：基本理念与国内实践历程

校长职级制是为了促进校长专业发展，提升学校办学水平，依据校长任职要求，科学设置校长职系、职级和职责，在综合考核的基础上确定校长晋升、奖惩和薪酬的综合性的校长人事管理制度。这一制度设计的主旨是，在个人发展定位上，将校长身份由“政治身份”转变为“职业身份”;在校长职务任用上，由“权力本位”转变为“能力本位”;在校长人事管理上，由单一的粗放式行政管理，转变为建立规范、公平的政策环境，实现归口管理。校长职级制的实施有助于校长明确办学方向，清晰责任，探索治校治学规律，实现科学管理，促进校长专业化队伍建设和学校的健康发展;有利于构建新型的政校关系，形成教育行政部门宏观管理调控与校长自主办学相结合的管理体制，提升教育治理水平，实现多元治理;有利于推动城乡教育一体化进程，促进教育公平。

1.政策驱动历程

1998年8月，教育部出台《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，提出“完善校长负责制，逐步试行校长职级制，加强校长队伍整体建设”[1]。这是国家首次以政策文本形式正式提出校长职级制度改革，使用了“逐步试行”一词。随后，国务院先后颁布了《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》和《关于基础教育改革与发展的决定》，驱动校长职级制改革由“试行”转向“推行”。2013年11月，党的十八届三中全会提出“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消学校等单位的行政级别”。作为校长职级制改革的基础性工作，“学校的行政级别是否应该取消”这一话题，引起党和国家层面的高度关注。2015年，教育部颁布《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》，进一步提出要“全面推进中小学校长职级制改革，实现校长的专业化、职业化”[2]。这些政策的出台，为校长职级制改革，指明了方向和路径。

2.区域探索历程

早在1994年，上海市率先在全国开展中小学校长职级制改革试点。随后，山东、北京、广东、吉林、甘肃、安徽、江苏、浙江、陕西等省（市）也陆续进行了相应的改革探索。2010年10月，国务院办公厅《关于开展国家教育体制改革试点的通知》中，将“探索中小学校长职级制、深化中小学教师职称制度改革”作为“加强教师队伍建设”的重要改革议题，改革内容涉及校长职级的范围与对象、校长职级的设定与薪酬、校长任职资格与聘任、校长职级评定与考核等方面，并确定吉林省松原市、上海市、山东省潍坊市、广东省中山市、陕西省宝鸡市等为校长职级制改革国家级试点地区[3]。由此，标志着校长职级制改革，被列入国家教育体制改革的重要议程。在国家政策驱动下，校长职级制开启了自下而上与自上而下相结合的区域探索实践。

二、校长职级制改革：来自晋中市的举措与启示

如何在实现基础教育均衡发展的同时，进一步激发办学活力，向更高的教育发展目标迈进，是作为全国教育综合改革先进区域的晋中市在新时期教育发展面临的重要议题。“十三五”期间，晋中市坚持市域统筹、强化顶层设计，将校长职级制改革纳入深化教育体制机制改革的总体框架，进行了以去行政化、分级评定和动态管理为核心内容的校长职级制改革实践探索，取得了较好的政策效果。

1.主要举措

（1）同步推进“去行政化、校长选任与简政放权”三项改革。其一，对中小学校及学校干部去行政化，按照“谁举办、谁管理”原则，归口教育行政部门管理，走专家治校路线。其二，建立中小学校长人才库，通过直接纳入、公开选拔、随来随入三种途径，实行动态管理，形成“能者上、庸者下、劣者汰”的用人机制。其三，赋予学校更多办学自主权，将学校内设机构设置权、副校长提名聘任权、内设机构领导选聘权、教师聘用权、经费使用权、奖励性绩效工资分配权、学年度综合考核奖励资金分配权和特色课程开设权等下放给学校，确保中小学校长“责权利”的统一。

（2）建立中小学校长职级序列和职级资格评审制度。职级序列设四级九档，分别与中小学教师岗位结构相对应。包括特级校长、一级校长（一、二、三档）、二级校长（一、二、三档）和三级校长（一、二档）。其中，一、二、三级校长岗位以3：5：2的比例构建，同时，采取“市级统筹、分级评定、动态管理”原则，建立中小学校长职级资格评审制度。

（3）建立健全中小学校长岗位聘任、任期目标考核、职级薪酬和职级升降等基本制度，激活校长资源。其一，在岗位聘任上，采取竞聘上岗的方式，将过渡与竞聘相结合，实行试用期和聘任制管理，完成落聘人员安置等工作。其二，在任期目标考核上，实行条块结合，推进管办评分离，强化结果应用。其三，在职级薪酬上，通过增量改革、分级负担、薪随岗变等举措，实现薪酬管理规范化。其四，在职级升降上，每年调档、四年评级，建立能上能下、能进能出的用人导向机制。

（4）完善相关配套制度，确保改革落地生根。其一，健全中小学其他校级领导班子成员选聘管理制度，规范职数设定，鼓励校长提名组阁，注重梯隊建设。其二，建立学年度综合考核激励机制，强化顶层设计，注重团队激励，化解实施过程中可能出现的“干群矛盾”。其三，注重系统设计，整体推进教育管理体制机制改革。在实行校长职级制改革的同时，同步推进学校党建工作、现代学校制度、“县管校聘”教师管理体制和城乡学校共同体建设等各项教育体制机制改革工作。

2.改革成效

（1）理顺了中小学校管理机制。按照“谁举办、谁管理”的原则，中小学校全部归口教育部门管理，实现了教育行政部门对中小学校“人权与事权”、对基层党组织的统一管理，从根本上打破了对中小学校长等人员选聘和交流使用的行政壁垒。

（2）理顺了政、校关系，激发了校长办学活力。建立了校长职责、权力和利益相统一的权责体系。职级改革后，校长有了更大的办学自主权，不再按原行政级别参加非教育教学事务活动，校长队伍整体呈现专心致志于学校管理和教育教学工作的新常态。同时，建立了校长专业发展与学校办学水平提升相促進的良性互动关系，为实现专家治校，进一步提高教育教学质量，奠定了坚实的基础;为建立现代学校制度、提升教育治理能力，创造了良好的条件。

（3）实行财政投入“增量改革”，调动了各类教育工作者的积极性。与校长职级制改革相配套，设立专项奖励资金，用于学年综合考核奖励，实现了全员激励。其中，明确规定专项奖励资金的50%用于对班主任的奖励，使班主任津贴在原有基础上，每月提高300～500元。这一举措，大大提高了班主任岗位的吸引力。

3.经验与启示

市域统筹、党政联动、综合全面推进，是晋中市校长职级制改革的重要工作基础和鲜明特点。这些改革经验，既保证了校长职级制改革的顺利推进，也较好地实现了校长职级制改革的“溢出效应”。

（1）市委牵头，重点解决干部进退等难点问题。校长职级制改革之初，晋中市便成立了由市委书记、市长牵头的校长职级制改革领导组，通过组织调研、召开座谈会等多种方式，集思广议、充分酝酿，形成通揽全局的《关于推行校长职级制改革的实施意见》。针对去行政化这一难点问题，晋中市委按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对原来有行政级别的教育干部实行档案管理，对新任的校长及学校干部则不再确定行政级别，较好地解决了教育系统内外干部的进、退、转、留等问题，保证了改革平稳、顺利进行。

（2）政府自加压力，努力解决经费保障问题。晋中市校长职级制改革的特点之一是“增量改革”，即在保持校级领导、中层干部和一般教职员工原有职称工资、绩效工资不变的情况下，由财政部门另外划拨专项经费，用于校长职级制改革。市、县两级财政每年需专列经费1.2亿元，集中用于校长职级薪酬和团队激励性资金。这一举措，充分调动了包括校长在内的各类学校教育工作者的积极性，助推了校长职级制改革的深入推进。

（3）部门担当作为，协同解决组织实施问题。在市政府主导下，教育、组织、编制、人社和财政等相关部门各司其职、密切配合，协同推动改革，是保障改革顺利推进的工作基础。其中，教育行政部门从前期调研、中期管理，到后期评价考核，从全面绘制市域改革蓝图、起草校长职级制改革方案，到对各县（区）的具体指导，做了大量艰苦、细致的工作。在校长竞聘上岗、职级资格评审认定、内设机构规范设置和人员聘用、考核评价、监督指导等方面所发挥的作用，尤其明显。

（4）综合全面推进，有效解决综合效益问题。晋中市充分重视校长职级制改革与其他教育改革的联动性，运用系统思维，把推进校长职级制与“县管校聘”“管办评分离”“现代学校制度”等教育体制改革紧密结合，探索以校长职级制改革为抓手，深化教育综合改革的新途径，提高政策目标的达成度，促进教育改革综合效益的实现。

三、进一步深化校长职级制改革的对策建议

1.立足区域发展实际，研制校长职级制改革方案

（1）科学划定实施对象。在教育运行实际中，“校长”是一个比较泛化的概念，须要在政策设计时予以明确界定。晋中市在试行校长职级制改革时，将实施对象限定为中小学校长、幼儿园园长。各地在制定相应的改革方案时，是否应增加党委书记、副校长等为实施对象，须酌情考量。

（2）单独设立职级序列。考虑到教师职称序列与校长职级序列的对应关系，晋中市将校长职级设置为四级九档，并按一定比例确立了校长岗位结构。作为校长职业化的标志，可考虑单独设立与教师岗位结构一一对应的“四级九档”校长职级序列。单独设立校长职级序列，一方面可解决既评校长职级又评教师职称的问题，使校长专心于岗位工作;另一方面，又有助于促进校长与教师之间的身份角色转变。当教师聘任为校长时，其专业技术职务转化为职级序列。当校长回到教师岗位时，其职级序列又可转化为教师专业技术职务。

（3）优化职级薪酬结构。职级薪酬是校长职级制改革的关键。目前，全国校长职级制改革方案中，职级薪酬构成大致有“基本工资+级等工资”（晋中模式）和“基本工资+级等工资+能绩工资”（上海模式）两种模式。这两种模式各有利弊。可考虑在晋中市校长职级薪酬制度基础上，将薪酬构成调整为“基本工资+级等工资+能绩工资”予以推广。基础工资依据校长职称按国家和省市现行政策规定实行，并依规定进行调整;级等工资与校长评定的职级相对应，随职级变动而调整;能绩工资与校长年度工作业绩考核挂钩，由各主管部门据具体标准核定发放。一般来讲，应由省级政府划定职级薪酬最低标准，各地结合区域经济发展状况，合理设置级等工资和能绩工资地方标准。级等工资和能绩工资由省、市、县各级政府划拨专项经费提供。其中，一部分经费由省级财政负担，其余按“市级统筹、分级负担”的原则，由市、县两级财政按比例分担。

（4）完善考核评价体系。其一，确定评价内容。以《校长专业标准》为校长职级评定指标制定的基本依据，同时参照2017年中组部和教育部关于《中小学校领导人员管理暂行办法》等其他相关文件。其二，选定评价主体。遴选由教育专家、名校长、教育行政部门领导、社区群众、教师、学生、家长代表等代表性较强、专业水准较高、有一定社会威望的人士，组建中小学校长职级评价委员会，共同参与评价方案研制。为减少政府部门对评价工作的干预，实现校长评价的科学性、客观性、规范性和公正性，建议委托第三方机构，实施评价。其三，选择评价方式。坚持素质维度与绩效维度相结合、终结性评价与发展性评价相结合、自我评价与他人评价相结合、量化处理与质性分析相结合。确保评价信息采集与处理的全面、合理。

（5）健全救济与问责制度。为保障职级评定中校长和其他当事人的合法权益，须进一步健全人事争议仲裁制度，并设立人事争议调解组织等，疏通救济渠道，完善维权服务机制。同时，建立问责制度，对校长评聘中出现的违纪问题进行予以追责;对任期内出现严重违纪和违法行为，或对学校发生的重大责任事件负有领导责任及其他不适宜继续担任校长职务的，应解聘校长职务，并依法依纪追究责任。

2.统筹实施，整体推进教育综合改革

（1）配套实施“县管校聘”。“縣管校聘”与校长职级制改革紧密相连，将“县管校聘”教师人事管理体制改革作为校长职级制改革的配套政策予以积极推行，有助于进一步完善学校内部治理结构，落实学校办学自主权。“县管校聘”政策实施的前提是教师数量的基本满足。针对近年来课程种类和数量增加，特别是中西部地区山区、丘陵多，农村学校布局分散、学校规模小、成班率低等现实状况，以生师比为主确定教师编制配备标准已难以满足课程开设需要，生师比与班师比相结合的编制规划亦不能有效实现“让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”的政策目标。可积极探索教师编制“课师比（国家课程周总课时/省定教师最低课时工作量）”改革（工勤教辅岗位不纳入编制岗位范畴），确保教师配备能够满足学校教育教学需求，进而助推校长对教师聘用权的实现。

（2）协同推进“管办评分离”。“管办评分离”改革，是教育体制机制改革中的一项基础性工程，对建立现代学校制度，提高学校教育质量和办学效益，具有重要的战略意义。协同推进“管办评分离”改革，有助于解决学校治理中校长权力配置不合理，党政不协调等问题，助推校长职级制改革的落地生根。其一，在“管”的方面，重新划分管理权限，从事无巨细的“管”变为宏观的“管”，坚持党管方向、党管干部原则，由党委统领校长职级制改革。其二，在“办”的方面，加大简政放权力度，将权力全部下放给校长，真正实现“专家治校”。其三，在“评”的方面，培育评价机制，将“评”的权力交给社会，建立专业人士、学校代表、家长代表、教育行政领导组成的社会评价机构，发挥社会评价的优势。鉴于教育领域第三方评估机构尚不发达的情况，应依托高校和教育科研机构，积极做好对第三方评估机构的培育工作。

（3）同步构建现代学校制度。推进校长职级制改革，要加快“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度建设[4]。确保教师、学生、家长和社会群体有效行使合法权力，保障校长权力在行政监督和民主监督下有效运行，激发办学活力。

3.完善顶层设计，优化政策环境

（1）省域统筹，顶层设计。实行省域统筹、分块管理、系统联动的工作机制，有助于全面推动包括校长职级制改革在内的教育体制改革，提高政策目标达成度。省级政府层面要加强领导，明确各相关部门职责，组织制定切实可行的工作方案，为稳妥推进校长职级制改革，设定“路标”，划定“底线”。

（2）党委牵头，破解难题。校长职级制的本质，是在教育领域，建立新型党政关系、政校关系和学校内部干群关系。其难点在于如何打破原有体制和各种利益关系，建立新的平衡。要注重协调党政之间、政校之间、干群之间的关系，打破部门利益藩篱，由党委牵头，本着为人民办好教育的初心，促进校长职级制改革纵深化发展[5]。

（3）注重保障，强力推进。建立良好的政策保障体系，是推动政策实施的前提。在校长职级制改革政策保障体系中，必要的经费保障是关键。各级政府应把教育放在“在发展中保持和改善民生”的突出位置，做好校长职级制改革中必要保障经费的统筹和调配工作。坚持在“教育优先发展”理念指引下，强力推进校长职级制改革。

参考文献

[1] 中华人民共和国教育部.关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/s78/A06/jcys_left/mo

e_706/s3321/201001/t20100128_81827.html.

[2] 国家教育体制改革试点全面启动[N].中国教育报，2010-12-6（01）.

[3] 中华人民共和国教育部.关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/

s7049/201505/t20150506_189460.html.

[4] 郭振有，吴颖惠，张武升，等.中小学校长职级制改革的重大突破——山东省潍坊市中小学校长管理制度改革调研报告[J].中国教育学刊，2015（07）.

[5] 邹燕.中小学校长职级制改革的困境及出路[J].教学与管理，2018（04）.

[作者：董新良（1965-），男，山西原平人，山西师范大学教育科学学院、山西基础教育质量提升协同创新中心教授，国家督学，硕士;薛继红（1969-），男，山西临县人，山西省教育科学研究院研究员，硕士;刘艳（1994-），女，山西兴县人，山西师范大学教育科学学院在读硕士研究生。]

【责任编辑  陈国庆】