黎昭权

【摘要】国家经济安全审查制度包括外国投资审查权以及进出口审查权两大部分，是美国为了维护其在全球经济领域霸权地位所采取的手段之一。当前，美国为了保持其国际经济的领导地位，逐步扩大国家经济安全审查的范围，造成了审查目的异化、审查权力滥用等后果。此外，基于美国在战后资本主义世界经济体系中的特殊地位，其国内法存在国际“治外法权”，对其他国家的经济安全造成了严重威胁。我国为了维护国家经济的安全与稳定，需进一步完善海外投资保障制度，加强对我国投资者的法治保障;完善我国的国家安全审查制度，对美国安全审查形成反制;推动国际治理秩序的变革，促进全球治理模式的完善。

【关键词】 经济安全审查制度  外国投资审查制度  进出口审查制度

【中图分类号】D996.1                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.012

美国国家经济审查制度的特点

国家经济安全审查是国家经济职权的一种，由于法律制度的差异，各国的经济审查制度具有差异性。以美国国家安全审查制度为例，其可大致分为外国投资审查以及进出口审查两大部分。国家建立经济审查制度的主要目的是维护国家经济安全，从理论上讲，不会对其他国家经济安全造成威胁。然而，美国基于其全球经济领导及核心技术垄断地位，常通过安全审查制度妨碍甚至威胁其他国家的经济或科学技术的发展。当前，在中美贸易摩擦的背景下，美国通过国家经济审查制度限制我国企业的在美投资及美国技术的出口，直接威胁了我国科技企业资产安全以及相关产业发展。

对此，我国应制定相关的应对策略，以维护我国经济安全，防范国家系统性经济风险的发生。有学者分析了美国的外国投资国家安全审查制度的变迁，及其对我国的影响，提出了相关应对;[1]也有学者通过分析美国或其他国家的外国投资国家安全审查制度，探讨各国外国投资国家安全审查制度的共性与差异性，对构建我国外国投资国家安全审查制度，提出了相关建议。[2]然而，相关研究集中于外国投资国家安全审查制度而忽视美国出口审查等相关制度。事实上，由于美国在全球科技领域的领先地位，美国的外国投资及进出口的安全审查均会对我国经济造成不可忽视的影响。因此，我国应从整体上对国家经济安全审查权进行探讨，分析美国外国投资审查以及进出口审查对我国经济造成的冲击，并探讨我国的应对策略。

美国国家经济审查制度的实质与争议

美国国家安全审查制度的实质。美国的国家安全审查制度由《1974年贸易法案》等系列法律共同构成。从立法学角度看，要完善国家安全审查立法需先厘清国家安全等相关概念，以保障法律实施过程中的可预测性。然而，美国相关立法中对国家安全等概念都采取了原则性的表述，并未进行明确界定，可见，美国的安全审查立法并不具有“可预测性”。

事实上，美国国家安全审查立法不对国家安全作明确定义的目的是增强审查标准的模糊性，其可以借助审查限制外国投资或产业出口以保护美国的本土企业，国家安全审查也因此成为美国单边实施投资保护主义的完美借口。换言之，美国希望通过国家安全审查制度，打击国际竞争对手，以保护国内相关产业的优势。

美国霸权下的“长臂管辖”与国际约束失灵。美国的国内法之所以会对其他国家，甚至整个国际社会有影响，是由于美国国际经济的领导地位以及美元的国际货币地位，有学者使用“长臂管辖”一语来形容这一状况。从法理上看，美国对外国的“长臂管辖”效力主要基于“效果原则”。[3]根据该原则凡是涉及美国利益的事项，美国的司法和行政机构都有管辖权，而在经济全球化的现今，美国作为全球经济秩序的核心，国际间的贸易或多或少都会涉及美国的相关利益。当前，只要美国认为某团体行为可能影响到其国家利益，美国法院或其他行政机构可无视现有国际规则主张“效果原则”获得“管辖权”甚至“制裁权”。毫无疑问，“效果原则”成为美国司法权与行政权对外扩张的理由，原本仅适用于国内个人或组织的国内法，通过经济管制或限制、禁止交易等手段，成為其打压外国企业的发展空间甚至威胁其他国家的经济安全的借口。

此外，基于美国在全球经济的霸权主导地位，国际货币基金组织等重要国际组织成为美国全球治理的工具，现有的国际制度难以有效约束美国的“长臂管辖”行为。以国际货币基金组织为例，现有的机制存在投票权分配不均、基金组织的表决方式非民主化、决策过程缺乏有效的监督等问题：美国对国际货币基金组织的决策具有主导权。有学者评价该机制是一种集中的、秘密的、并且严重缺乏发展中国家话语权的不公平机制。[4]由此，基于美国对国际性重要组织的实际控制权，主要的国际机构都不能有效约束美国的“治外法权”，世界上大多数国家的权益难以得到保障。

美国国家经济安全审查的立法趋势及对我国的影响

随着我国经济与科技实力的发展，中美之间的差距不断缩小，美国亦针对我国对其安全审查立法作了修改。美国相关法律的修改将对我国对美投资和相关产业发展造成不可忽视的影响。

美国国家经济安全审查的立法趋势。作为国家实现特定目标的手段，美国国家经济安全审查权除了维护其经济安全与稳定的常规义务外，还具有维护其国际霸权地位的价值追求。美国为能通过行使相关权力既而获得与其他国家谈判的优势地位，甚至通过相关法律制度打压其他国际竞争者。我们可以从美国国家安全法的立法历程观察到，美国长期不断扩大其在外资投资以及技术出口等方面的安全审核范围。

例如，美国2007年发布的《外国投资与国家安全法》明确了实践中凡是影响美国国防生产、国内就业、军事设施和物质、关键基础设施、关键技术及其世界领先地位或者外国人、外国政府控制的交易都有可能涉及国家安全，均会受到美国国家经济安全审查制度的约束。可见，美国原经济安全审查的范围已很广泛。但2008年新修订的美国《外国投资风险审查现代化法》，进一步扩大了其安全审查范围，对于特定类型的投资，只要不是“非被动性投资”，就要受美国外国投资委员会对外国投资的国家安全审查。