2011年以来缅甸的政治整合研究

2019-11-13梁闪闪天津师范大学300387

新生代 2019年11期

梁闪闪天津师范大学 300387

一、缅甸国情概况

缅甸联邦共和国位于东南亚西北部，三面环山，中部为平原。缅甸大部分人口生活在伊洛瓦底江流域，为缅甸最重要的河流。缅甸是以农业为基础的国家，约有70%的人口生活在农村，农业主要集中在三角洲和中部干燥地区，山区经济发展比较落后。缅甸是一个多民族国家，共有135个不同的民族，主要有缅族、克伦族、掸族、若开族、孟族、克钦族、钦族和克耶族等。各民族均有自己的语言，国语为缅甸语。作为一个联邦制的多民族国家，各个民族（主要的少数民族与主体民族缅族）在语言、宗教和文化等方面存在着很大的差异，矛盾突出，存在着较深的民族隔阂。摆脱殖民统治后，缅甸沿用了西方的议会民主制，后来逐渐异化为缅族控制的民主，对其它的少数民族采取同化或者镇压政策，不仅没有弱化反而加深了这种民族隔阂，激化了民族矛盾。西方的议会制度是缅甸民族冲突恶化的重要因素。另一方面，长期的独裁统治引发了一波波的民主运动，民主势力与少数民族武装力量相结合共同反对军政府。最终，军政府、民主势力和少数民族武装力量在缅甸民主转型与和解的过程中相互影响、相互作用，成为左右缅甸政治的重要力量。后来，军政府与以民盟为代表的民主势力达成和解，成立民选政府，进行和平交权。但少数民族武装力量依然是威胁缅甸政治稳定、阻碍其经济发展的不可忽视的重要力量。

二、2011年以来缅甸政治整合的过程

关于政治整合的定义有很多种，本人比较赞同如下的观点。政治整合是不同政治主体、政治力量之间实现合作或结合的过程或结果。政治整合的基础是共同的政治利益或政治目标。政治整合是政治协调的结果。政治整合一般需要共同利益、共同价值观作为条件，但现代社会的政治整合经常出现求同存异、互相让步等情况。正因为利益分化、政治多元化，而更加需要加强政治整合。考察政治整合是分析国际、国内政治社会的一个重要侧面，既要注意其结果，也要注意其原因和过程。

1、积极促进民族和解

缅甸民族问题不仅是影响政治转型和国家发展的重要因素，同时也是影响政治整合的重要因素，2011年以来先后执政的巩发党和民盟两届政府都把民族和解作为重要事务，努力推动这一问题的解决，形成了以《全国停火协议》为基础的对话协商机制。2011年8月18日，缅甸政府发布公告，呼吁各少数民族组织（武装）与政府进行接触，开展对话，通过谈话的方式结束冲突，实现和平。有意和谈的“民地武”先与所在地的地方政府接触交流，建立互信后再开始和谈【1】。为了实现国家永久和平，巩发党政府提出了“三步走”的路线图，大致可以归纳为“停火、对话、和解”。2013年6月12日，吴登盛总统提出，“政府将在所有地区实现停火后，邀请所有民族组织在内比都共同签署停火协议”【2】。这是巩发党首次提出《全国停火协议》的概念，在此后两年多的时间里，缅甸政府“三步走”的路线图与《全国停火协议》构想相结合，逐渐演变成一套完整的对话和解机制，并且被继任的民盟政府沿用。

2016年3月底民盟上台执政，民盟政府将民族和解置于工作首位，组建了联邦级停火联合监督委员会，“21世纪彬龙会议”筹备委员会由政府和平协调人丁苗温博士担任主席，包括2个分委员会，分别负责与签署《全国停火协议》和未签署《全国停火协议》的“民地武”组织协商谈判【3】。政府大力推动全国和平进程，2016年6月17日，政府和平协调人丁苗温率代表团与佤联军、勐拉军代表团举行了会谈，两支“民地武”同意参加21世纪彬龙会议【4】。6月28 日，政府和8支已签署《全国停火协议》的“民地武”同意在8月最后一周召开21世纪彬龙会议。8月31 日—9月3日，21世纪彬龙会议在内比都举行，但若开军、德昂民族解放军、果敢同盟军为获准参与此次大会，佤邦代表团因代表证和会议议程问题中途离场【5】。大会上与会各方提交了76篇发言稿，但对其中提到的很多问题要寻求答案仍然很困难，尽管如此，此次大会的召开仍然可以认为是成功的。

2、政党政治的发展

缅甸政党政治是缅甸现代政治发展的产物，与缅甸政治紧密相连。自独立后，缅甸地方民族、教派分裂与以此伴随的武装割据就从未停止，实际上大多数武装割据力量都以“政党”自居，且性质不同，这更加剧了缅甸局势的复杂性。亨廷顿曾经提出，后起发展中国家在政治参与水平的扩大，必然伴随着长期的不稳定，而政党和政党体系是其中的首要制度保证【6】。对于后发国家来说，在国家发展的初级阶段经济的发展和政治的稳定比政治参与更重要，尤其是像缅甸这种后发国家总是存在经济、社会、政治等资源有限及分配不均等问题，导致矛盾的长期积累。在这种情况下，政党的制度化水平以及政党政治对政治参与的容纳程度至关重要。后军人时代的缅甸的政治参与总的来说是在稳定中缓慢前行，这与各政党领袖之间的友好互动和从国家利益出发的大局意识密切相关。2015年大选前后，缅甸的政治格局趋于稳定，与各政党领袖国家利益至上的大局意识以及服从缅甸转型的历史潮流分不开。

政党政治框架下的政治转型，已经成为缅甸国家建设难以逆转的趋势之一。与此同时，政党政治为缅甸问题的解决提供了较佳的途径。第一，通过政党制度吸纳“民地武”成员，解决民族割据问题，结束缅甸内战，为缅甸的发展提供和平稳定的环境。通过政治谈判来解决“民地武”问题已成为各方共识，促进其政党化是不错的选择。第二，利用政党政治可以有效的阻止军人干预政治。政党政治的发展有利于扩大公民的政治参与，公民的意志通过制度化的途径转化为国家的意志，一旦公民参与政治成为常态，军人集团就很难再干预政治。法制保障和政党能力是重要的前提条件。第三，利用政党制度营造中产阶层的政治文化氛围，促进缅甸社会包容和经济发展。中产阶层队伍的壮大将逐步削减相互竞争政党之间的政策差异性，政治反对派的不满将转化为通过更好的政策拉拢中产阶级、通过下一届大选来转变不利态势，从而降低社会危机爆发的可能性。

三、2011年缅甸政治整合面临的问题与挑战

民族问题一直是困扰缅甸的重大问题。由于缅甸民族众多，且少数民族都分布在边远山区，那里生活条件艰苦、交通不便和经济文化落后，再加上历史政治原因和长期的地理隔阂和缺少凝聚力等多种因素，造成了很多的地方割据武装。由于历史原因，强大的缅族同几乎其他所有的少数民族都产生过不同程度的矛盾和摩擦。在英国殖民统治时期，英殖民当局采取英国传统的分而治之的统治政策，以缅人治缅，造成了缅甸各民族间的隔阂和矛盾，一系列的殖民政策，造成了山区少数民族同缅族的隔阂与政治、经济、文化的差异，这也为后来的民族间的冲突埋下了隐患。现阶段，民族问题依然是影响缅甸政治整合与国家稳定的主要因素。这些少数民族民族组织依据性质可分为四股力量。第一股是因缅甸政府未能履行建国初期的《彬龙协议》，以掸族和克耶族土司为首的少数民族依照1947年宪法赋予的“十年后退出联邦权”成立的武装割据力量；第二股是一直游离在缅甸国家建构之外的克伦族分离主义，在1970年还同前总理吴努领导的“民主党”合作，长期得到泰国支持；第三股是在奈温时期丧失公民地位的若开邦穆斯林或罗兴伽人，目的是建立“若开独立国”，得到孟加拉国的支持；第四股是缅共分裂后产生的缅北“民地武”力量。民族问题与宗教、其它国家联系在一起，使得缅甸的民族问题变得更加复杂。

缅甸的“罗兴伽人”问题由来已久，且与宗教交织在一起，情况颇为复杂。民盟政府在执政数周后就成立了若开邦和平稳定与发展中央委员会，希望若开邦的局势能够得到改善。2016年10月9日，若开邦边防多名警察遭穆斯林暴徒杀害，军方进行了局部封并进行大规模的搜捕，大量罗兴伽人逃往国外。缅甸的“罗兴伽人”问题再度引发国际关注，招致部分东盟国家的不满。大量罗兴伽人逃往马来西亚、印度尼西亚、泰国等东盟国家，且其中一部分人与当地的恐怖势力有一定的联系，所以东盟非常关注“罗兴伽人”问题的外溢效应，有的国家甚至公开批评缅甸政府处理“罗兴伽人”的做法【7】。2012年6月和10月，若开邦的反穆斯林暴力使穆斯林和佛教徒两大社群间的关系高度紧张，虽然暴力最初没有影响到若开邦北部，但它使得佛教徒和穆斯林都没有安全感，尤其是穆斯林。它加剧了反穆斯林情绪，使佛教徒的民族主义仇恨言论与日俱增。此后，缅甸各地都发生了反穆斯林暴力，以及出台系列“保护民族和宗教”法律的民族主义呼吁【8】。

若开邦新出现的穆斯林武装组织对当地的稳定和发展是巨大威胁，政府很难确保其政治、政策和安全反应不会激化暴力和社群间的紧张关系。同时，还要考虑若开邦佛教徒的抱怨和恐惧【9】。多年来，穆斯林看着自己的权力被侵害，在社会和政治生活中日渐边缘化。2012年的反穆斯林暴力加剧了他们的这一认知。看不到改善的可能性，一些若开邦北部和海外的罗兴伽人开始考虑拿起武器反抗，并策划新的暴动。2015年的三件事情可能促使“坚定信仰运动”发动袭击并加大了人员招募力度：剥夺穆斯林投票权、缺乏政治解决的可能性以及移民马来西亚的途径被堵死。