顾海兵

实行对外开放是发展社会主义市场经济的内在要求，是加快我国现代化建设的必然要求。除了做好国家层面的开放外，我们还应注重地方开放，特别是县域的开放。县域（县、自治县、县级市、县级区）的开放，不仅包括县域对国外的开放，也包括县域对国内其他地区的开放，还包括县域内部的开放，如乡镇街道之间的开放。前两者，即县域对国外的开放和县域对县域外其他地区的开放，可以称之为县外开放，最后者，即县域内部的乡镇街道之间的开放，可以称之为县内开放。

绝大多数县域具有面积不大（0.5千～5千平方公里），少数在1万平方公里以上、人口不多（10万～150万）等特征，本文在东部沿海某县级市实地调研的基础上，系统研究县域的对外开放策略，以期为相关研究提供参考。

一、县域开放发展的区域对策

1. 强化区域细分意识。讨论县域开放必须细分区域，对县内和县外进行具体化：县内开放包括县域陆地的开放和县域陆地延伸的海域开放，县域各镇（街道、乡）的镇内开放和镇外县内的开放，县域各镇的各村（社区）的村内开放和村外县内的开放;县外开放包括县外市内（这里的市一般是指省辖市）的开放，市外省内的开放，省外国内的开放，国内海外的开放。县级层面的开放可以借鉴相当于一个县域面积的香港特区的贸发局模式（体制、管理）。香港贸易发展局（香港贸发局）是于1966年成立的法定机构，负责促进香港的贸易开放，在世界各地设有50个办事处，其中13个设于内地（北京、成都、武汉、大连和深圳等）。香港贸发局通过举办展览会、全球会议及商贸考察团，为企业（尤其是中小企业）开拓内地和环球市场提供机遇。

2. 设计和编制分级开放的评估指标体系。不仅要有县级的开放评估指标体系，而且还要有镇级（乡级）、村级的开放评估指标体系。镇村之间的开放评估指标体系由于地理位置、历史不同而应该有所不同，关键是审批做减法、监管做加法、服务做乘法、风险做除法，可以评估经商的便利化程度、小微企业服务力度、产业引导基金规模、国内和国际的县商（镇商）大会与大讲堂等，还可以评估对相关国家和地区经济的参与度、连接度和影响力。

3. 降低县内企业开放的集体物流成本。开放与物流相伴，对于主要的物流港口（海港和空港），如果每个企业各自为战，港口费用就降不下来，若由县域政府出面，或者县域商会出面，把县域企业整合起来，与有关港口做好沟通协调工作，自然会产生“1+1>2”的效果。这就是开放的意识，县内企业的抱团运营。

4. 利用飞地模式提升县域影响力。国家之间可以有飞地，省与省、市与市、县与县之间都可以有飞地。飞地可以是研发基地，可以是展示窗口，可以是货物集散基地（比如海外仓）等。县域飞地可以在县外市内，可以在省内，可以在国内，可以在海外。飞地可以成为开放的桥头堡。

二、县域开放发展的环境对策

开放的基础是环境。环境的含义很宽泛，对县域来说，尤其东部沿海来说，当下比较重要的是建设健康县域、水景县域（市镇村）、花园县域、法治县域、乐业县域。

1. 建设健康县域。健康是开放之本。目前东部沿海各县的医院虽已具备一定基础，但基本是县级医院，相对于镇区百姓的需要还远远不够，每个东部县至少应该建设一个三甲医院。常住人口超过150万的县级市，应该有三个三甲医院;常住人口超过100万的县也应该有两个三甲医院。没有这一条，便不能很好地应对当下老龄化问题，无法完成全面建成小康社会这个实体目标。

2. 建设水景县域。水是生命之源，也是美丽之源，作为和水天然联系的东部中部县域，应着力打造水景县域。一般县域都有水系规划或水利规划，但更应该有水景规划，不仅要有县域的水景规划，还要有每个镇、每个村的水景规划。据调研，东部沿海的很多县域，其每个乡镇、每个村都很独特，都有开发水景的潜力。修旧如旧、因地制宜、因陋就简、自筹资金或引进资金，有限的投入就可以产生很大的风景效益。

3. 建设花园县域。东部沿海的县域（尤其县级市）很多以工业闻名，各个层次的工业园不少，然而工业园不能只是工业的聚集，还要有“园”的特征，应该按照花园的要求建设工业园，让每一个工业园都成为工业花园。有了花园县域，才可以有安居县域、乐业县域。

4. 建设法治县域。开放发展需要速度，但不能只追求速度。调研中企业家们普遍认为，融资合资和引进技术等，有时不需要或不可能太快，不能对企业搞限时倒逼机制。当下，企业非常需要法律服务，尤其中小企业和在县外、市外、省外和海外设立机构的企业，企业家们希望政府为中小企业按一定比例配置法律顾问服务，可以鼓励非政府组织进入，可以给予为企业提供法律服务的组织以资金支持。

5. 建设乐業县域。县域政府需要在就业服务上做大文章，就业是乐业的基础。可以考虑在县域的就业大平台或招聘大平台公益化运行。县级政府官网也要有呼应，成为开放的前沿和窗口，应当摒弃在企业门前摆摊设点这种传统“守株待兔”的招聘模式，在智能手机日益普及的今天，当地政府、企业应该和电信机构、腾讯微信平台合作，更多地采取网络招聘模式。

三、县域开放发展的文化对策

开放，尤其县域开放首先是理念的开放，理念的开放必须是文化的开放，企业竞争、区域竞争的背后都是文化的竞争。

1. 大力推广普通话。县域要充分认识语言的作用，尤其普通话的全员普及，才有县域的高质量开放。建议设立普通话推广基金，并充分发挥志愿者等非政府组织的作用，大力推广普通话，让人人都会讲普通话。

2. 注重县域地标的高质量开放。调研发现，目前有很多县级市或发达县，正在或已经打造作为地标的文化商务区，有博物馆、文化馆、大剧院、规划馆等，然而也许由于刚刚起步，配套设施建设极不完善，需要下大力气解决这个问题。

3. 抓好宣传工作。地方的开放，离不开宣传。宣传需要口号，口号要尊重历史，要考虑现状，要兼顾未来，不能引起歧义。要根据县域特征，各自定位，各美其美，错位竞争。

4. 发展好旅游业。旅游和文化密不可分，县域更需发展好旅游业。每个县都有丰富的旅游资源，不仅要有自然景观旅游、人文旅游（如名人旧居等），还要开发企业旅游。企业旅游是开放的重要渠道，有些企业集团很有名，就更应该开展企业旅游，不能搞封闭，这方面应该学习台湾的企业。企业旅游可以成为又一个经济增长点。因此，有必要增加各种地理标识等文化基础设施，包括文字的、有声的和机器人的，以方便游客旅游。另外，可考虑设立县文化旅游委员会，组合多部门力量来开发开放旅游资源。

5. 正确处理宗教问题。科学和宗教的发展均客观存在，两者都属于大文化。宗教本身天然具有开放性，比如佛教的世界性，其所涉及的不少活动都是有一定规模的产业、事业和行业。调研中发现几乎每个村都有宗教设施，需要考虑如何将其规范有序，财务如何透明合规，政府如何提供这方面的高质量服务。

6. 打造高质量的县域官网。政府网站是开放的门面、文化的反映，要打造高质量的县域官网。首先要做市内的各区市县官网之间以及和全国百强县市的前20名政府官网比较，看看差距在哪里，借鉴先进的经验和做法，进行针对性改进。其次要定期更新官网资料，比如所有栏目至少每月更新一次，不能有僵尸栏目，设置的栏目要对县域的改革和发展起到重要作用。

四、县域开放发展的全员对策

1. 对接好企业家。县域的开放，是县域人的开放，尤其是县域企业家的开放。企业家的开放水平决定县域的开放水平。企业家的开放，不仅是企业的开放，不仅是职业的开放，更是个人的开放。企业家的个人开放在很大程度上与其偏好有关。因此，如何依据企业家的爱好（足球、篮球、乒乓球、唱歌、跳舞、书法、绘画、二胡、朗诵等）做好对接，由此推动开放，还有很多工作可以做。

2. 重视员工的开放。员工和老板有不同的分工，当下的基层员工最需要什么，依据调查，首先是不被欠薪，其次是吃饭，再次是住宿。另外，要搞清企业为什么留不住员工的深层原因，要关心员工的情感问题，如爱情、亲情、友情、乡情、恩情等，情感是开放的土壤。

2. 发展县域品牌。目前，不少县域都是以劳动密集型产业为主，处于产业链的底端，要合理调整产业结构布局，举全县之力，发展本土品牌。建议设立县域品牌战略委员会，发展“一村一品”“一镇一品”“一县多品”。

五、县域开放发展的人口对策

调研中发现，目前不少县域户籍人口达到100多万，常住人口150多万，至少已经是中等城市。依据地区的发展潜力、国土面积和基础设施，一些县域的城市定位可进一步发展，目标人口可以定位于300万～500万，积极考虑和布局人口红利。建议把流动人口服务管理局改为人口服务局，并设立人口委员会，深入做好人口工作。

六、县域开放发展的交通对策

没有便捷的交通就没有高质量的开放，交通不仅要服务于私家车，更要服务于绿色的草根公共交通。

1. 高速公路和大桥的收费应该灵活。比如是否可以搞高速公路年票制和大桥年票制？大桥是否可以达到一定通行次数后给予折扣价？高速公路是否可以在通行一定里程后给予折扣价？是否可以有季节差价、昼夜差价、峰谷差价？政府应该出面和高速公路、大桥等有关部门沟通。

2. 优先发展县域内公共交通（公交汽车、三轮车、共享电动和人力单车）。虽然私家车（包括摩托车）在一些县域得到了较快发展，但对很多普通的打工者和一些当地中老年人来说，公交仍是首选，而且公交更加符合绿色低碳要求。现在的关键是，不要将其简单定位于乡村公交，要按照城市公交的标准来规范，城乡公交应该是一个整体，尤其现在县镇之间道路已经非常宽阔通畅，乡镇到村的道路也大大改善。要解决乡村公交车况老旧、司机素质偏低、站名不規范、站牌不鲜明以及站点设施太简陋等问题，实现城乡公交一体化。

3. 争取市内公交提速。市场经济的发展越来越突破行政边界，尤其东部地区，不仅镇和镇连成一片，而且县和县由于高速公路的连接也几乎一体化。由此，公交不能局限于县域，要在全市范围内统筹设计，减少市到各县、市到主要镇的交通时间。为此，一是要减少中转次数，同时要提高车速。由市到各县、市到主要镇区都要有直达公交，形成一个半小时交通圈，这方面可以学习一线城市快速公交枢纽做法，借助高速公路（高速不设公交站）搞一体化交通。

4. 高铁站名不必一县独有，要开放包容，可以两县合成共享。由于高铁站都远离县城，常常是在两县之间，有的高铁站和两个县的县城距离几乎相同。因此，只用一个县的名字来命名高铁并不利于开放，也增加县与县的矛盾。这方面航空就做得很好，比如西安机场不叫西安机场，而叫西安咸阳机场，兼顾了西安和咸阳两个城市，合作共赢，可考虑借鉴相关做法。

5. 建议县级交通部门领导成员以普通人身份乘坐公交（高铁、普铁、汽车、三轮车等），进行体验式调研。记录不同季度、不同月度和早中晚的通行时间，写出调查报告上报。只有这样的第一手资料，才能使交通真正成为发展的先行官。另外，由于网络化、智能化的发展，可以考虑运用大数据来提高交通效率、降低交通成本。

七、县域开放发展的比较对策

没有开放的区域比较就没有开放质量的提升。县级市的开放应该加强和可比城市的比较，针对每个可比的县级市每年或每两年出一个开放发展比较报告，组成一个系列。首先是与市内的每个县区市比较，如以无锡为例，如果我们研究的是江阴市，则江阴市就要与市内的宜兴市、锡山区、惠山区、滨湖区、梁溪区、新吴区做年度开放发展的情况比较。其次是与市外省内的县级市比较。仍以江阴市为例，则至少需要做江阴市与无锡之外的县域比较，比如和苏州的昆山市、张家港市、太仓市、常熟市、吴江区等做开放比较。再次是和省外的属于百强的县域比较。比如江阴市要和浙江慈溪市、浙江义乌市、辽宁海城市、山东龙口市、湖南长沙县、江苏扬中市等做开放比较。有了这样具体细致的县域开放比较研究，中国的县域开放才能走得更实、更稳、更远。

（作者系中国人民大学应用经济学院教授）