殷乐

摘  要：该文主要对湖南省公共领域非盈利性水利项目PPP行业特色进行分析与汇总，对经营性、公益性、准公益性项目进行项目特征分析，针对公益性项目和非公益性项目的PPP模式进行基本思路设计，并对非盈利性项目的付费模式进行分析与总结，针对付费项目提出的可行性缺口补助进行计算公式，并以某水库为例进行具体可行性缺口补助计算。

关键词：水利项目PPP  使用者付款  可行性缺口补助

中图分类号：F283   文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）08（c）-0180-02

水利项目是我国重要的基础设施，投资巨大、回本缓慢、风险相对较高，但是水利项目关乎国民安全与经济建设，必须持续投资持续运营。这个巨大的资金缺口一直是我国财政支出的老大难。比如湖南省宜章县的莽山水库项目，预计投资20多个亿，中央财政配套不足，且该项目地处老革命区，地区财政收入较低。在项目启动多年的情况下没有资金进行建设，PPP项目招标也历时3次才最终成型。水利项目难开工、难融资并非个例。湖南省的水利项目投资，尤其是公共领域内的非盈利性项目一直都由财政资金全部投入，后续的管理也是以政府部门为主，持续性投资不断，在势在必行的趋势下，对政府的资金造成了巨大的压力。

现行的PPP项目模式利用少量的财政资金撬动社会资本投资，极大地减轻了政府财政压力，引入了水利项目运营的市场模式，提高了社会资源的合理利用程度，对收入较低的水利项目持续性运营提供了新的思路与模式。

1  水利项目分类

1.1 经营性项目

水利项目中的经营性项目以城镇供水、水力发电项目为主。项目通过对产生的水、电的直接使用者收费，产生收入。当水电使用量较大时，项目每年产生的盈利有希望覆盖支出，并能对初始期的建设成本逐渐回本。

如湖南省娄底是湖南省娄底市冷水江市农村自来水水厂巩固提升PPP项目，工程的主要部分是水质提质改造和水厂新建、通过供水产生效益。

1.2 公益性项目

水利项目中的公益性项目以堤防建设、河道整治、生态修复、江河湖泊治理为主。这类为国民提供公共服务的项目一般是完全免费的，基本没有收入，每年的支出也较少。

如湖南省益阳市桃江县城市防洪工程PPP项目，工程内容主要是保护圈堤防建设和雨水管道改造，基本没有收入，全部靠政府付费。

1.3 准公益性项目

水利项目中的准公益性项目主要是以大型水利枢纽为主，兼有公益性的防洪、航运和经营性的发电、供水等项目。收入计算比较复杂，国民经济收入较高，现金流收入低，项目的年支出成本和维护费用较高，并且项目的整体寿命长，运营时间长，运营要求较高，风险因素众多。

如湖南省郴州市宜章县莽山水库PPP项目，采用Bot模式，主要以使用者付费+政府可行性补助缺口为主，投入较高，收入较低，最终确定运营期限为44年。

从收入和支出来看，我们把每年没有稳定的现金流收入或现金流收入较低无法覆盖当年支出的水利项目定义为非盈利性水利项目。从水利项目分类来，3类项目都属于公益领域，公益性项目和准公益性項目都是非盈利性项目。

湖南省现有立项的水利PPP项目，大部分都是水资源改造，里面涉及一部分的农业灌溉用水和水厂提质改造，带有一部分经营性项目的性质，面向使用者收费，能实现一定的收益。这也从一个侧面说明，水利项目的收益偏低，难以吸引社会资本，基本还是以可行性缺口补助为主。社会资本从投资的第一角度出发还是项目的盈利能力。

2  非盈利性项目PPP思路设计

2.1 公益性项目

公益性项目的经营方式有以下几种。

（1）与经营性较强的项目组合开发，如宜章县玉溪河下游段综合开发项目PPP项目将主要建设内容分为三大块，基础设施项目：项目的配套交通、市政路、园林景观、地下管廊、污水处理设施、垃圾处理站等。公共服务项目：湿地公园（主题公园）、中心广场（活动中心）、综合运动馆、各类景观及观光设施等。配套开发项目：商业设施、现代农业基地或康养基地等。基础设施无收益，公共服务模块收益较低，通过与盈利性较强的配套开发项目进行组合开发。

（2）授予与项目实施相关的资源开发收益权，如莽山水库项目承诺了一定量的土地开发资源，县政府承诺在县城规划区划出500亩城镇开发土地用于对政府投入及灌溉、供水出库水费的担保[1]。

（3）按流域或区域统一规划项目实施，实现规模化集成效益产出。如云南省楚雄州元谋县元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目，元谋大型灌区丙间片11.4万亩高效节水灌溉项目，新建水利建设灌溉，受益县城周边4个乡镇，受益户1.33万户，12.63万人。规划设计灌溉面积11.4万亩，项目实施后年平均节水量2158万m3，节水率为48.6%，规模大，使用率高，基本可以由使用者付费覆盖所有支出。

2.2 准公益性项目

准公益性项目的经营方式有如下几个方面。

（1）模块化设计。比如将大型水利枢纽中的项目进行模块化设计，分割成供水模块、发电模块独立进行PPP招商，防洪模块等依旧主要以政府投资为主。

（2）政府特许经营附加部分投资补助、运营补助或直接投资参股，现有的准公益项目大部分通过示范性项目申报可以得到财政部或所属部门的奖励资金，类似于补助。如江苏省沛县实施供水PPP项目，2016年供水项目获得省级PPP试点奖补资金570万元，2017年获得财政部示范奖补资金800万元。

简而言之，公益性项目主要以政府付费为主，准公益性项目以政府补贴为主。

3  付费模式分解

3.1 使用者付费模式

特征：使用者在项目的收入规模化集成后，可以直接覆盖所有费用（包括年支出和总投资）（见图1）。

目前这种纯使用者付费项目较少，该项目也是现在国家大力倡导的PPP项目，银行对此类不需要政府补贴的现金流项目也是比较支持的。

3.2 政府付费

特征：项目向公众提供免费公共服务，并向特定人群收取费用。政府将费用交付给项目公司。如政府向企业收取的污水处理费、废弃垃圾处理费等（见图2）。

如湖南省常德市西洞庭沙河水系综合治理工程PPP项目，主要工程内容有河道清淤工程和河岸加固工程、码头新建工程、节制闸新建工程和景观工程。内河整治项目全部由政府付费，从财政支出角度评审，各年财政责任总支出占一般公共预算支出比例为0.74%～5.33%，未超过政府红线10%，符合《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

3.3 使用者付费+政府补贴

特征：使用者的付费无法覆盖运营和投资费用，即使在规模集成的情况下量增长也无法满足，由此产生的项目缺口由财政支出覆盖（见图3）。

这部分补贴我们称之为可行性缺口补助。

4  可行性缺口补助计算

对可行性缺口补助模式的PPP项目，一般计算PPP项目运营期每年的财政补贴额原理是将项目全部建设成本除以运营期年限得到每年应分摊的建设成本额，计算其终值， 连同当年运营成本，再分别加上合理利润，给予社会资本方合理回报，再从中扣除项目公司收到的使用者付费数额[2]。

我们以湖南某项目为例，计算其可行性缺口补助，该项目的枢纽工程（水库+反调节坝采用Bot模式，水库工程规模的水库死水水位340m，发电最低水位355m，正常蓄水水位395m，設计洪水位398.5m，水电站装机容量18MW。反调节坝工程的最低运行水位315.5m，最高水位317.2m，调节库容45万m3。总建设投资：工程部分61769万元。主要回报方式为使用者付费+可行性缺口补助，项目分为灌溉用水、配套饮水、发电三大部分收益。

枢纽工程项目总投资约6.17亿元，运行期限30年。

基本收入为灌溉供水：农业灌溉为0.134元/m3，每年不低于500万元。

配套饮水：城镇生活用水0.75元/m3，每年不低于500万元。

发电收益：执行标杆电价0.42元/kWh（含税）。

在以上收益不足以满足社会资本方合理收益的情况下，由政府采取可行性缺口补足的方式，予以补贴。

枢纽工程有可经营的发电站以及供水等设施，故可以通过特许经营实施，但其发电与供水收入并不能满足社会资本合理利润的需求，因此还需政府可行性缺口补助以弥补收益不足问题。经初步测算，枢纽工程部分要使收益率达到7%及8%所需的政府补贴支出如表1所示。

参考文献

[1] 王建球.湖南省莽山水库PPP项目建设经营模式探索与实践[J].水利经济，2016，34（1）：38-40，45.

[2] 吴丽洋.论PPP项目中政府补贴金额的合理确定[J].中国工程咨询，2016（8）：22-24.