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法治视域下政府购买社区矫正服务研究

2019-11-08侯映宇

新西部·中旬刊 2019年9期
关键词:政府购买社区矫正法治

【摘 要】 本文从法治视角,根据政府购买社区矫正服务过程中出现的法制不健全、人才队伍建设不足、权责不清、需求和供给的矛盾等问题,从立法、制度化建设以及队伍建设几个方面提出了相应的对策:加速立法进程,推进政府购买社区矫正服务法治化;提高社区矫正社工职业认可,推进政府购买社区矫正服务工作的制度化建设;加强队伍建设,提升政府购买社区矫正服务科学性、专业性。

【关键词】 法治;政府购买;社区矫正;社区矫正专业社工

从2013年习总书记提出法治中国的目标,到党的十八届三中全会提出的创新社会治理体制,体现了党的治国方略总体思想的新提升。作为刑罚制度的社区矫正自然是依法治国的重要组成部分。近年来,全国各司法行政机关认真落实中央六部委《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》,将政府购买服务作为社会力量参与社区矫正工作的重要途径。如何在法治中国的大背景下,发挥政府购买社区矫正服务的最大实效,值得深思。

一、实践中的困境

随着2014年11月《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》的出台,政府购买社区矫正服务正式提上工作日程。经过近五年的实践,社区服务服刑人员“再社会化”过程中,社会力量参与正日益彰显出其强大的功能和影响力,但实践中的问题和不足也开始一一出现。

1、法制不健全,立法不到位

从2003年试点以来,作为刑罚制度的社区矫正工作法律依据散见于《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》,以及两院、司法部等下发的相关规定和通知中,社区矫正工作出现的“试点文件名不正言不顺”、“试点文件的相关内容与现行法律相冲突”、“社区矫正工作缺乏程序性法规支持”等法律问题正严重制约着社区矫正的法治进程,影响着对社区矫正社工行业的规范化、制度化认可,对《社区矫正法》立法出台的需求越来越明显。

2、人才队伍建设严重不足

习近平总書记指出:“加强和创新社会治理,关键在体制创新,核心是人。”而社区矫正实务中的人员不足问题严重影响到行业的健康发展:一是专业管理人员的短缺,“相对于社区服刑人员的较快增长,专职社区矫正国家工作人员配比率一直处于1.5%—1.8%的较低水平,2017年专职社区矫正国家工作人员配比率为1.8%,平均每个专职社区矫正国家工作人员负责监管55个社区服刑人员”。[1]同时,作为政府购买服务对象的专业社工,受经费、专业限制,人员也无法得到充分保障。二是人员法治思维不到位。全国范围来看,具备法律专业背景的社区矫正社工不到2%,直接影响到社区矫正质量。

3、司法行政部门与社会力量权责不清

作为走在前列的湖南,政府购买社区矫正服务经历了从岗位购买向项目购买的转变,司法行政部门与社会力量之间的权责也经历了一个相互博弈的过程。虽然省局有明确的规定,社区矫正专业社工在服务过程中主要协助调查评估、心理矫治、评估矫正需求、开展教育学习、指导就业就学等非执法类工作,但在实际工作中却承担了部分执法类工作,直接影响到行业的法治进程和矫正质量提升,司法行政部门和社会力量存在实务中的权责不清使得职业风险加大,风险防患意识不强。

4、政府购买社区矫正服务市场承接主体专业性不足

作为服务于刑罚制度的社区矫正专业社工,需要有社会学、法学、心理学、教育学、社区工作等专业背景,但在实际的工作中,队伍的专业性存在较大的提升空间。通过湖南省近期政府购买服务情况来看,专业社工质量总体水平不高,持有社会工作者证的专业社工仅占到3.5%,具有心理咨询师职业资质也只有8.8%,大专学历占到了76.2%。[2]

二、法治视域下的政府购买社区矫正服务

社会力量参与社区矫正工作,需要明确自己与购买方各自的行政责任和法律责任,这种责任的明确不仅有利于提升社区矫正工作的专业性,提高矫正质量,也有利于推进国家的法治进程,形成良性互动。

1、加速立法进程,推进政府购买社区矫正服务法治化

一是社区矫正可持续性发展急切需要《社区矫正法》的出台。自2003年试点以来,社区矫正工作取得了良好的效果,但随着社区矫正工作向纵深推进,行业的可持续性发展成为我们理论界和实务界共同面临的难题,其最大的原因在于法律制度的不足。虽然《社区矫正法》呼之欲出,四年的时间却仍然犹抱琵琶半遮面,直接导致社区矫正行业发展的瓶颈。立法的缺失直接影响到社区矫正工作的权威性和严肃性,甚至导致相关公职人员的工作信心,影响到他们对待执法工作的初衷,导致了实务工作中的敷衍、推诿、踢皮球等现象,甚至因此渎职、玩忽职守而被提交司法程序,这一系列的原因直接阻碍了政府购买社区矫正服务法治化程度。二是明确市场需求方和供给方权责,助力政府购买社区矫正服务法治化。《社区矫正法》或者实施细则需要对作为政府购买社区矫正服务需求方的司法行政部门和供给方的社区组织或机构的权、责做出明确的规定,明确哪些工作必须由司法行政部门完成,哪些可由专业社工辅助,才能使政府购买社区矫正服务工作有据可依,有法可依,才能有效促进行业法治化进程。以湖南省为例,2014年,社区矫正工作列为全省政府购买服务首批7个试点项目之一;湖南省司法厅、省财政厅联合下发《2014-2015年湖南省政府购买社区矫正社会服务实施方案》,明确了政府购买社区矫正社会服务的主体客体,程序步骤,将教育学习、社区服务、心理矫治、技能培训、定期走访、社会适应性帮扶、定位服务等7项非刑罚执行类工作列为购买服务内容;2016年,湖南省司法厅、省财政厅联合下发了《全面推行政府购买社区矫正社会服务实施方案》,要求所有县(市区)在2016年底之前全面推行政府购买社区矫正社会服务工作;2016年底,湖南省司法厅、省财政厅联合下发了《湖南省政府购买社区矫正社会服务绩效评估办法》。政府购买社区矫正服务为破解社区矫正力量不足、进一步提升矫正质量,加强和创新社会管理探索出了一条清晰的路径。[3]三是引入第三方机构,促进政府购买社区矫正服务考评科学化、法治化。借鉴其他行业的经验,引入社区矫正考评或考核第三方机构,如社区矫正事务所、社区矫正社会工作者协会等,依据需求方的要求对政府购买社区矫正服务的质量进行科学评价,有效推进政府购买社区矫正服务的法治化水平,上海的新航组织在这方面取得了较成功的经验。

2、提高社区矫正社工职业认可,推进政府购买社区矫正服务工作的制度化建设

一是各地根据《社区矫正实施办法》制定符合各地区实际需要的政府购买社区矫正服务工作实施细则,突出专业性特点。制定细则的同时,要突出社区矫正社会工作与普通社会工作的不同,提高矫正社会工作者的准入条件;二是通过司法行政部门、社会组织、高校等相关方联动,制定相应的社区矫正社会工作行业标准。这点上,湖南作了有益的尝试,2019年上半年,湖南省社区矫正局牵头,联合湖南司法警官职业学院、社会工作机构等,通过专题调研、邀约座谈、课题研究等形式,积极探索制定政府购买社区矫正服务行业标准、考核标准,积累了一定的经验,为后期政府购买社区矫正服务质量考核标准的完善积累了经验;三是提高政府购买社区矫正服务财政标准,提升对矫正社会工作的行业认同度。目前,各省在探索政府购买社区矫正服务工作中,提出的购买标准还比较低,直接导致专业社工薪酬不高,工作积极性和行业认可度偏低,专业人才留不下,影响到社区矫正工作的可持续性发展。要积极创造工作条件,畅通和创新社区矫正专业社工职业发展路径,促进职业认同,江苏省南京市在公务员招考职位中倾向于符合条件的社会工作者就是一条留住专业社工,促进行业可持续发展的创新之路。

3、加强队伍建设,提升政府购买社区矫正服务科学性、专业性

一是加强学历教育中社区矫正专业社工培养,提升“源头”专业性。社区矫正专业社工需要具备社会学、法学、心理学、教育学等学科背景,在传统的社会工作者专业基础上有了更高的要求,因而可以考虑结合市场需求,采取项目化、产品化人才培养思路,探索高校、司法行政部门和社会组织三方联合培养模式,走出一条适合社区矫正专业社工培养的路径。既解决了高校的人才培养问题,又解决了政府购买社区矫正服务需求和供给人才培养的矛盾,还能有效地推进社区矫正工作的发展。二是畅通社区矫正专业社工人才晋升渠道,“留心留人”。内地社区矫正专业社工发展刚刚起步,如何在薪酬不高的现实背景下留住人才,值得我们每个从业者思考。可以借鉴深圳、广州等沿海城市关于社会工作者队伍建设的办法,采用“星级”晋升、考取社工督导、走行政路线等方式畅通专业社工的晋升渠道,[4]让社区矫正专业社工对自己的职业生涯有心理预期,提高自我价值的实现,从而“留心留人”。三是加强在职社区矫正专业社工的培训培养,助力政府购买社区矫正服务长效发展。一方面通过社区矫正社工协会、专业社工事务所等机构组织对在职在岗专业社工定期进行培训和考核,提升专业社工理论水平、实务技能,另一方面强化对社会组织或机构的考核,通过他们指导和管理社区矫正专业社工日常工作,解决政府购买社区矫正服务供给方专业不足问题。

【注 釋】

[1] 司法部社区矫正管理局编. 2012—2017年全国社区矫正工作统计分析报告[R].法律出版社,9.

[2] 市场经济下的社区矫正工作中专业社工队伍建设[J].今日财富,2018.10.56.

[3] 市场经济下的社区矫正工作中专业社工队伍建设[J].今日财富,2018.10.57.

[4] 通过考核社会工作者的服务时限、完成工作量等获得相应星星,与薪酬、晋升挂钩;或者满足条件的可以考虑考取社工督导等方式实现自身价值.

【参考文献】

[1] 费梅苹.社会互动理论视野下青少年社区矫正社会工作服务研究[J].青少年犯罪问题,2009(5).

[2] 姜祖桢.社区矫正理论与实务[M].法律出版社,2010.

[3] 李岚林.司法社会工作在社区矫正中的功能定位及实现路径[J].西安电子科技大学学报(社会科学版), 2016(6).

[4] 刘雪松、宁虹超.社会治理与社会治理法治化[J].学习与探索,2015(10).

【作者简介】

侯映宇,男,湖社会学硕士研究生,南司法警官职业学院助教,研究方向:社区矫正与司法社会工作.

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