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城乡融合:推倒横在城乡之间的那堵墙

2019-11-06 03:11:13 公务员文萃 2019年10期

周东旭

只有双向开放、双向流动,才可能彻底冲破原来的“墙”。“破墙”,制度改革必须跟上

落实城乡融合,找到有效的突破口,绝非易事,它考验乡村振兴战略的执行决心和智慧。为此,财新记者专访中国人民大学经济学院院长刘守英教授,解析城乡融合的来路与去处。

乡村问题核心恰恰是城乡不融

财新记者:城乡发展摸索几十年,城乡融合与此前的发展思路有何不同?又可能带来哪些转变?

刘守英:城乡融合不是为了短期应急,而是要解决发展阶段出现的问题,具有导向性、战略性和长期性,是为了切实落实乡村振兴战略。城乡融合不单是为了适应快速城市化,还要在城市化过程中避免乡村进一步衰败,所以,城乡融合的关注点不是简单聚焦在农业增产、农民增收等问题,而是整个乡村。

解决乡村问题,关键在于调整已经逐渐固化的城乡发展机制,而不能就乡村解决乡村。乡村问题的核心恰恰是城乡不融。

财新记者:你曾说,建立城乡融合的体制机制是实现乡村振兴战略的根本,因为乡村问题不单是乡村自身造成的,必须放在城乡格局下来看,乡村振兴不可能单兵突进。所以,城乡融合发展意味着应该纠正哪些长期以来形成的乡村发展理念?

刘守英:首先,中国乡村振兴内涵需进一步拓宽。不能只看到农业和农民,其实还有农村,大家以前谈到“三农”,主要关注的是农业,有时也会关注农民增收、权益保护等,但是,乡村不断衰败,说明村庄也要关注,是时候必须要系统解决了。“三位一体”,乡村振兴的轮廓亦逐渐清晰。

其次,城乡融合意味着不能只看到城,还必须要看到乡。只有城市繁荣,却不能解决乡村衰败,迟早要出大问题。城乡两个空间都不能偏废,一条腿长,一条腿短,没法迈开步子走远。我们过去更在意的是城,现在城乡两个板块必须平衡。

最后,城乡融合也要求纠正对现代化的狭隘理解。在很多人眼里,现代化基本就等同于城市化、工业化,工业化主要是在城市,而城市化就是建起高楼林立的城市。如果这样狭隘地理解现代化,结果无非就是所有人逃离乡村,奔向城市,乡村最终被忽略,被消灭,慢慢不存在。

很多人的思维尚未完全扭转过来,还是以为城乡融合与原来的城乡统筹、一体化思路不过是概念的区分,还把它们当作一回事。这是要纠正的。其实,这种思维的背后还是希望继续维持城市“统”乡村,一体化不过是乡村变城市的单向路,“统”的结果是乡村没了。为什么我们推动城乡统筹或一体化,差距反而逐渐拉大,根子就在此,统筹的实质变成城市主导,乡村灭失。而城乡融合则意味着尊重城乡各有特色,维持各自优势,平等发展,摆脱从城市到乡村就仿佛从发达国家到了“第三世界”的尴尬。通过融,进而达到合,如果城乡割裂,乡村恐怕难逃要么被消灭,要么被忽略的厄运。

关键是乡村的“业”怎么活起来

财新记者:为什么说城乡二元体制下的城乡割裂必然会走向乡村的没落和衰败?中国的城市化进程又有哪些值得反思之处?

刘守英:乡村衰败的根源恰恰是中国现有的这套城市化和工业化方式,使得城乡之间的要素流动是从乡村到城市的单向流动,城乡处于完全不平等地位,不可能融合,城市机会越来越多,而乡村的机会越来越少,生产率越来越低。可以说,这一结构本身就是以乡村的牺牲为代价的,乡村被城市“吸血”,农民放弃乡村,弃村而走,乡村只会日渐衰败。乡村衰败的最直接表现就是乡村经济活动越来越没有前景,越来越没有希望,所以,必须调整城市化和工业化方式,以及背后支撑单向城市化的这套阻碍城乡融合的二元体制。

财新记者:改变阻碍城乡融合的体制机制,有没有抓手?从何入手?

刘守英:应该澄清一个误解:城乡融合发展绝不是反城市化的。我认为,城乡融合最重要的是讓乡村经济活动真的有“搞头”。一定要增加乡村经济活动的机会,而且要有回报。资本是逐利的,经济机会多了,回报高了,资本自然会来,愿意留下来。资本来了,企业以及捕捉乡村发展机会的人自然也会来,乡村也就有了人气。

农业如何提高回报率,很多人可能会建议扩大规模,让资本下乡。不过,纵观世界各国农业发展的普遍规律,规模的扩大与生产率的提高其实是成反比的。另外,中国的资源禀赋恐怕也做不到单纯依靠规模经营。所以,我认为提高中国农业竞争力的核心在于提高单位土地的回报,从原来简单的通过扩大规模提高农业回报的思维,转向提高单位土地回报的思维,这就需要技术的进步、资本和企业家的跟进、农业经济发展方式的转变以及更集约的耕作等,需要更合理的生产要素组合。

财新记者:增加乡村经济机会,提升农业回报,是未来激发乡村经济活力的重要方向之一。除此之外,你认为还应该有哪些途径?

刘守英:提升乡村经济活动的多样化,同样重要。乡村经济活动多样化了,劳动力主体自然会跟着多样化,乡村也就活起来了,所以,关键是思考乡村的“业”怎么活起来。一定要警醒,必须要先有“业”,业活起来,资本追逐,技术、人才等跟进。顺序不能颠倒。现在很多地方的做法是资本下乡整村子,从整治村貌开始,要知道,纯营利性的资本是不会干这些的,即便有企业愿意做,恐怕也是带着政府的钱,或者奔着优惠项目而来。实践中,可能有的地方花几千万把一个村子修整得漂漂亮亮,这也是资本下乡,但是,并没有增加乡村经济机会,只是改变村貌,花再多钱,会有人来吗?也要提防依靠行政手段把人输送回乡村,即便可以通过鼓励激励等手段让一些人到乡村,如果缺乏各种经济机会,最终也未必留得住人,更别说聚攒更多的人才。

“破墙”,制度改革必须跟上

财新记者:乡村振兴和城乡融合视野下的乡村定位必然与此前存在很大改变,你也谈到了未来乡村经济可能的方向和维度,那么,推倒横在城乡之间的那堵“墙”,要怎么做?

刘守英:乡村振兴的标志一定是乡村的业与之前是不一样的,乡村的资本、人才、技术、发展方式等,都会有变化。为此,就必须要反思:到底是什么堵在城乡之间。

比如,农业回报率低,多样化的乡村经济业态也被堵塞,背后的一个重要因素就是非农用地制度,从制度上就限制了多样化乡村经济的可能性,甚至称得上是直接掐死。土地制度的“墙”就体现在农地只能征收,乡村没有用地权,各种乡村经济活动失去相应机会。

正如上面所提到的,提升农业土地回报,离不开各种要素的合理配置,这与自耕农农业有本质上的差别。这就需要新的地权安排,核心是保障农业经营主体以及各方的合法利益,土地能不能抵押,能不能资本化,土地制度能不能保持稳定等,都是面临的非常现实的问题。要通过地权改革,给各方吃下“定心丸”。“定心丸”不是靠承诺,而是要有明晰具体的制度保障,同时也应该有可以资本化的制度选择。农业是需要耐心和细心的,要下很大功夫,不能抱着“玩一玩”的心态,不少老板四处圈地,而非真心想做农业,这一种现象不能忽视。

财新记者:既然是融合,那么城乡就不应该是单向的而是双向流动,既要有乡村向城市的开放,也应该有城市向乡村的开放。你认为双向开放和流动的关键点是什么?

刘守英:城市化不是最终沦为逆城市化,鄉村的人最终不得不回到乡村,所以,城市要向乡村开放权利,核心是让进城的人能在城市落下站稳。流动人口市民化就必须有权利保障,一定要是彻底的城市化,不能像现在这样,总是留个后手或退路。不完整的城市化既会牺牲乡村、农业,也会扭曲城市化本身,城市治理必然伴随大量问题。因此,城市一定要向乡村开放权利,让进城的人能够踏实工作生活。

另外,城和乡之间的接合区域,也是经济活动最活跃的,不能简单将其划归城市,作为城市发展空间的一部分,否则,只会导致城市不断扩大,侵蚀乡村。效率高的潜在收益大的区域,全部划归城市,乡村只会越来越贫穷。从空间来讲,城乡接合区域其实正是二元体制最坚硬的堡垒,这些区域机会最多、潜力最大,它们本应该有自己的发展权利。

同时,乡村也要向城市开放。城市的生产要素很难到达乡村,从前这方面的反思不足,重视也不够。比如,由于宅基地、农地、户籍等限制,城市人口到乡村根本无法落下来,这背后是一系列关于人的制度、地的制度、资本的制度、融资的制度,与城市完全不同的两套结构,乡村要活,就必须也得打开。

只有双向开放、双向流动,才可能彻底冲破原来的“墙”。“破墙”,制度改革必须跟上。

(摘自《中国改革》)