党的十八届三中全会强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。但是，在具体的经济生活中，市场如何发挥决定性作用，政府如何发挥更好作用，很难用量化的方式划分清楚。这也是军民融合科技创新发展需要面对的实践考验。政府在军民融合科技创新发展中如何发挥作用成为关键问题。

借鉴发达国家的发展经验，分析我国科技创新发展所面临的各种特殊因素，我国的军民融合科技创新体系建设必须坚持政府主导。只有政府主导，才能使科技创新发挥最大的效率。

以美国和英国为例：

1.政府主导的第一个特点是在产业政策上对科技创新成果实行严格的控制。

美国总统科技顾问委员会每年给总统提交报告，国家安全是此类报告的核心内容，重点是提醒总统哪些科技领域关系国家安全，不能完全由市场来决定。该类报告通常能够影响到政府制定的产业政策。

比如，美国政府专门制定了“出口管制条例”，特别是对科技对外交流制定了严格的限制性措施。

2.政府主导的第二个特点是对核心军用技术研发进行投入支持，并对研发成果实施市场控制。

例如美国国家航空航天局NASA控制着美国核技术和太空技术的资源；美国国防部对波音公司的军用飞机新技术研发进行投入，并严格控制着该公司军用飞机销售订货；美国国防部曾以取消军用飞机订货相威胁，迫使麦道公司的股东同意与波音公司合并。

美国国防部DAPAR利用所掌握的、仅占国防预算3%的经费，支持了军用互联网通信技术、全球卫星定位系统等项目的研发，并决定着这类技术投入市场的时间和开放程度。

英国政府在1977年收购了即将破产的罗罗公司，使其国有化；以此保证了RB211发动机的研发和生产。罗罗公司不仅是民用航空发动机的主要提供商，还为所有的英国皇家海军潜艇舰队生产核动力装置，为核潜艇提供核反应堆。目前英国政府仅持有罗罗公司一股的股份，但是这一股被称为“金股”，可以对罗罗公司的重大决策行使否决权；同时英国政府限制外资企业对罗罗公司的持股比例不能超过15%。

3.政府主导的第三个特点是营造了一个在最大程度上激励科技创新的市场环境。

首先，美国政府通过实施研发税收抵免、加速固定资产折旧等政策分担了企业创新研发的成本和风险。据沃顿公共政策研究中心提供的数据，美国企业因研发税收抵免而节省的经费占整体应纳税额的6%—7%。在特朗普政府通过的税改方案中，美国政府明确规定，除建筑类以外的固定资产投入允许全部计入当年折旧。这无疑将加速企业资本投入的回收，减少企业应纳税额。无论是研发税收抵免，还是允许固定资产一次性折旧，均降低了企业在创新研发活动中的税收负担，本质上是美国政府为企业购置设备提供无息贷款，分担了企业创新研发的成本和风险。

其次，美国政府为基础研究提供了非常宽松的制度环境，鼓励在相当长一段时间内难以实现市场价值的纯理论基础研究。例如，美国国家科学基金对待基础研究项目“重申请，轻完成”，将80%的精力花在研究项目的申请批准上，20%的精力用于管理，以营造基础科学研究的宽松环境。同时，为了使科学家全身心投入科学研究，美国政府提供的科研经费加大了用于科研人员工资和福利的比重，极大地鼓励了科学家不断进行探索和创新。

第三，明确由公共资金支持的研发知识产权可以归属于项目承担者。20世纪80年代美国国会通过的《拜杜法案》规定，由政府公共资金支持的企业和大学研发项目，无论是全额资助还是部分资助，所产生的知识产权可以在其向政府申请通过后归属于项目承担者。英国国防部2005年发布的《国防部知识产权指南》明确规定，国防部资助私有机构开展技术研究产生的知识产权归私有机构所有，国防部保留免费使用权。这些规定保障了项目承担者的利益，大大刺激了企业、大学和个人参与到有较大不确定性的科技创新活动中去。

第四，充分保护发明创造者的技术专利，让其从研发成果中获益。美国政府历来重视知识产权法制建设，在感受到新型工业国家经济崛起的竞争压力后，更是将知识产权保护上升到国家战略层面。美国至今已形成了包括《专利法》、《商标法》、《版权法》、《反不正当竞争法》在内的完善的国内知识产权法律体系，并且还强化了境外知识产权保护的特别条款，包括“特别301条款”、“337条款”等。美国完善的知识产权制度保护了发明创造者的利益，同时也激发了发明创造者的积极性。

第五，注重创新成果转化与运用的法律保护，建立了高效的创新成果转化机制。美国联邦政府先后制定了包括《拜杜法案》、《联邦技术转移法》、《国家技术转移与促进法》在内的多项法律法规，以鼓励美国大学和各类实验室将研究成果向企业的转移活动，并鼓励大学、科研机构和企业的科研技术合作。同时还通过法律及规章明确成果转化收入的分配，充分调动科研人员的积极性。例如《联邦技术转移法》规定，任何年度研发经费预算超过5000万美元的联邦机构，应当制定该机构的现金奖励制度，并将所获得的专利许可权利金或其他技术转让收入的15%以上奖励给发明者本人。

任何重大科技成果在研发时期都需要足够的资源投入，而企业和个人所掌握的资源往往是不够的。即使政府提供支持，有时也仍然无法满足需要。因此能否引进社会资源，成为研发成功与否的关键，对于一些重大科技创新项目尤其如此。美国政府通过上述一系列制度，极大地减轻了科技创新决策的成本和风险，提高了这些科技创新项目成功的概率；因此，美国众多的金融机构也愿意为企业和个人的创新决策提供以市场资金为主的多种形式的支持，进一步分担研发成本和风险。

综上所述，美、英政府一方面实施其主导的产业政策、资源投入与成果管控，另一方面建设市场环境和制度体系，鼓励众多企业、个人和金融机构根据市场情况投入资源，开展科技研发活动，形成了一个高效率的科技创新体系。在这个体系中，突破性、颠覆性的科技创新成果层出不穷，取得了巨大的成功。

特别需要强调的是，美国政府在军民融合科技创新活动中的主导绝不意味着对市场在资源配置中起决定性作用的否定。在美国，企业和个人的研发投入均由企业和个人根据市场决定。政府在某些领域的投入和产业政策，仅仅是引导而不是代替企业和个人进行研发投入的决策，这反映了市场经济的本质特征。重要的是企业和个人无论做出了任何的研发投入决策，政府都无差别地分担他们的研发成本和研发风险。当前特朗普的税制改革又大大地扩大了在科技创新方面政府分担成本和风险的比重。

美国的成功经验告诉我们，那些认为国家制定了产业政策、选择科研方向就是违背市场经济原则的观点是片面的。同样，如果政府集中了过多的研发资源，绝大多数的研发投入由政府决策，或者绝大多数的研发资源由政府分配，也不符合现代市场经济原则。

我国军民融合科技创新体系建设坚持政府主导，首先应该尽快改革相关体制机制，加快建立一个鼓励企业和个人自主决策科技创新的投入方向，并在取得科技创新成果后能从中获利的外部市场环境；加快建立一个政府分担企业和个人的研发成本和研发风险的制度环境。

其次，由于我国科技创新存在特殊的制约因素，因此，在军民融合科技创新领域，政府必须集中一定数量的研發资源，优先投入到被外国封杀或者跨国集团公司垄断、而国内民间资本不愿意投入、对我国国家安全有直接影响且我国必须掌握的科研项目中。在当前形势下，这部分政府投入的资源在全社会科技创新资源投入中所占的比重应当高于发达国家的平均水平。

再次，特别应该提出的是，我们政府需要或不得不集中的科技资源数量之大，仅仅依靠政府的一般预算是无法满足的。政府应当通过国有资本调整，把从非国计民生领域退出的国有资本投入到这些项目中，推动军民融合科技创新的快速发展。