■马 亮

深圳、杭州、上海和苏州等是经常被其他城市学习的“明星城市”，而肇庆、绵阳和滁州等是经常学习其他城市的“海绵城市”。

国家治理体系和治理能力现代化的核心，在于政府管理能力的提升，而能力提升同学习有很大关系。“他山之石，可以攻玉”，与闭门造车相比，学习其他国家和地区的先进经验和优秀做法，有助于政府少走弯路和提高治理能力。党的十九大报告指出，中国共产党要全面增强八大执政本领，而第一项就是学习本领。因此，研究政府之间如何学习，具有至关重要的现实意义。

研究显示，中国城市之间的政策学习越来越明显，集中表现为考察学习的次数逐年递增。深圳、杭州、上海和苏州等是经常被其他城市学习的“明星城市”，而肇庆、绵阳和滁州等是经常学习其他城市的“海绵城市”。城市的行政级别越高、经济发展水平越高、人口规模越大，越有可能得到其他城市的青睐和关注。

“爱学习”的城市

哪个月份城市政府最爱到外地考察学习？研究显示，地方政府在每年的5-8月考察频次最多，每月均在80次以上。这同目前各级政府的“轮休”周期相吻合，即在夏季地方政府的灵活时间相对充裕。这也同地方政府的政治经济周期有关，即在年初“两会”布置政府重点工作以后，需要通过考察学习去寻求关键问题的解决方案。

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地方政府的政策学习持续几天？是深度学习还是走马观花？研究显示，近七成的城市政府考察学习都是为期一天，还有近四分之一的为期两天，由此合计约85%的考察学习是不超过两天的。当然，也有一些城市政府的考察学习超过两天，有些甚至维持一周。值得注意的是，一些城市政府是连续到多个城市进行考察学习，因此在每个城市停留的时间都不长。

在中国城市中，谁是被其他城市广泛学习的“明星城市”？数据表明被其他城市考察学习最多的城市是深圳，在五年内接待了55个党政代表团，平均每年11次。其次是杭州，多达40次，平均每年8次。上海和苏州接待了30次，平均每年6次。此外，广州、徐州、南京、湖州等接待考察学习团的次数在20次以上，平均每年4次。与此同时，福州、天津、无锡、长沙、常州等被其他城市学习的次数也较多。从这些城市分布的情况来看，主要是珠三角地区和长三角地区的发达城市。当然，也不乏中西部城市成为其他城市竞相学习的榜样，如贵阳、南昌、重庆等。

哪些城市最爱学习？谁是吸收知识最多的“海绵城市”？数据表明，到其他城市学习次数最多的是肇庆，五年多达27次，相当于每年5次以上。绵阳和滁州考察学习都达15次，宁波有14次，清远达13次，此外还有毕节、吉安、湛江等在五年内都学习了10次以上，平均每年超过两次考察学习。值得注意的是，除了宁波和广州，多数赴外地学习的城市都是欠发达地区，这同它们非常强烈的赶超愿望和对标意识有很大关系。

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四种类型

基于这种分析，可以提炼出四种学习型城市，主要从政策学习的角度加以刻画。

第一种城市最多，占比近半数。这些城市既学习他人也被他人学习，可以称其为双向学习的学习型城市。典型城市包括肇庆、宁波、广州、南京、东莞、杭州、厦门、苏州等。

第二种城市是永远被学习的明星城市，占比近两成，典型城市包括上海、天津、北京、重庆、成都。这些城市很少或从来不学习其他城市，而主要被其他城市所学习。

第三种是经常学习别人而很少被别人学习的海绵城市，典型城市包括吉林、石家庄、三门峡、枣庄。这些城市主要是作为学习者和追随者的身份而出现，很少成为其他城市学习或效仿的榜样。

最后一种城市是不学习他人也不被他人学习的“孤立城市，”典型城市包括大同、包头、驻马店。这些城市游离在城市学习网络之外，同其他城市的联系不强，既不学习其他城市，也没有得到其他城市的关注。

从地理分布来看，政策学习的城市在全国各地都有广泛的存在，而被学习的城市则主要集中在长三角和珠三角等发达地区。值得关注的是，学习他人的城市与被他人学习的城市之间有何种关系？通过考察城市特征的差异及其同政策学习之间的关系，具体包括城市的规模、经济发展水平和行政级别。

研究显示，人口规模越大的城市越会学习其他城市，也越有可能被其他城市学习。从GDP总量和人均GDP来看，经济总量和发展水平越高的城市，越有可能被其他城市学习，而很少会向其他城市学习。

从行政级别而言，地级市、省会城市、副省级城市和直辖市之间的政策学习呈现如下特征：四个直辖市都是被学习的榜样，而不学习其他城市；副省级城市既被学习，也学习其他城市；省会城市主要是被学习的榜样，而很少学习其他城市。

学习什么

城市之间在学习什么？通过对考察学习涉及的政策领域进行分析，发现如下有趣特征。从较大的学习内容而言，占比最高的是经济发展，这说明城市学习的主要目的仍然是“以经济建设为中心”。涉及经济发展较多的具体领域包括产业、科技创新、经济金融等方面。其次是城镇化，这同国家加快新型城镇化有很大联系，包括城市建设与城市化发展、扶贫、农业与农村发展等。

此外，考察学习较多的是公共服务，包括许多同公共服务提供有关的具体领域，如生态环境、旅游、文化等。与此同时，还有一些政策学习是同党建和政府管理有关的，还有一些涉及具体的合作项目。当然，党政代表团的考察学习往往涉及很多方面，不同领域的交叉性也较强，说明使用考察次数来衡量政策学习有一定基础。

从政策学习的发起主体来看，探究是谁发起了学习，比如是市委书记还是市长。研究显示，出访领导中市委书记占82.15%，说明超过八成的城市党政代表团由市委书记牵头。其次是市长，占12.23%；再次是市委副书记，占2.17%；最后是副市长（1.38%）和其他领导（2.07%）。从接待的市领导来看，市委书记占71.96%，市长占13.48%，市委副书记占5.01%，副市长占4.3%，其他领导占5.25%。在地方政府之间的考察学习中，一般强调对等接待，这也可以解释为什么出访和接待的市领导组成较为相似。

从城市之间的政策学习来看，是省内学习还是省外学习？从中国地方政府之间的关系而言，省内城市之间的竞争激烈，而不同省份的城市之间的经济竞争和政策学习明显。这同本报告的结果相似，即省内学习的比例不足四成（37.62%），而省际学习则超过六成（62.38%），即城市更倾向于在省外谋求学习榜样，而在省内城市之间的学习较少。当然，省内城市的数量远少于省外城市，所以平均来说省内城市之间的学习强度较高。

地方政府之间是一次性学习还是反复学习？数据显示，94%的考察学习是一次性的，即两对城市之间在五年内仅发生了一次学习。近6%的城市之间发生了两次考察学习，还有一些城市之间的学习超过两次，如肇庆向深圳学习了5次，相当于每年学习一次。当然，党政代表团的考察学习只发生一次，不意味着此后不会发生进一步的政策学习，而是以其他形式发生。