崔鹏 李德智 朱丽菲

摘要：目前我国营利与非营利组织参建政府保障房项目日益普遍，其合作模式、融资方式、管理手段等也趋于多样化，但多中心供应过程中的协同绩效究竟如何尚无定量研究。首先应用文献综述法，建立我国多中心供应保障房协同绩效评价指标体系;然后利用社会网络层次分析法和调查问卷法，选取绩效表征指标，并借助Super Decision软件得到指标权重;进而基于模糊综合评价法，建立我国多中心供应保障房的协同绩效评价模型;最后以南京市4大片区保障房项目为例进行实证研究，为南京乃至全国保障房建设工作提供借鉴。

关键词：保障房;网络层次分析法;模糊综合评价;多中心供应;协同绩效

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0064-69 收稿日期：2019-09-15

1研究背景与问题

从住房制度改革的最初探索到全面建立以经济适用住房为主的双轨制住房供应体系，国家一直致力于保障房建設以解决中低收入居民住房难问题。但是，我国保障房长期以政府单一供应为主，多地陆续出现债务高、供应效率低、质量差、运营管理不佳等政府失灵问题，严重制约保障性住房项目的发展（路君平和糜云，2011）。根据国内外经验，保障房的供应还需要房地产开发企业、城市建设投资公司等营利组织，以及住房协会、住房合作社、保障房管理运营中心等非营利组织的积极参与。我国曾相继出台《城镇住宅合作社管理暂行办法》（建房[1992]67号）、《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》（建保[2012]91号）、《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》（财综[2015]15号）、《棚户区改造工作激励措施实施办法（试行）》（建办保[2016]69号）、《推行政府购买公租房运营管理服务试点方案的通知》（建保[2018]92号）等多个政策文件激励营利与非营利组织积极参与保障房建设。但国内外学者多关注社会资本引入机制及供应策略等定性分析，如：融资模式（赵进东，2017;李德智等，2012）、激励政策（贵斌威，2019;叶保操，2017）、建设模式（陈立文和杜泽泽，2018;周江，2011）和管理方法（刘建朝等，2019）等，而未见定量评价多中心供应效果、供应过程中关键影响因素以及协同性绩效等研究。因此，本文利用网络层次分析法和模糊综合评价法构建保障房多中心供应协同绩效评价模型，以南京市保障房4大片区项目为例，计算和评价其绩效水平，为政府和组织机构定量研究保障房多中心供应提供理论依据。

2评价指标确定

保障房项目的多中心供应是政府、营利组织、非营利组织在功能与资源上的协同与集成过程，在此过程中对其协同绩效进行定量评价。首先通过文献综述法对确定评价指标，进而利用调查问卷法和社会网络层次分析法对选定指标进行权重赋值，最后基于模糊综合评价法建立打分标准与评价模型。

2.1评价指标选取

协同绩效的评价指标之间往往相互关联与耦合，基于具体性（Specific）、可衡量性（Measurable）、一致性（Accordant）、现实性（Realistic）、有期限性（Timed）、可操作性（Exercisable）和全面性（Rounded）等SMARTER原则（熊季霞和张志强，2014），综合保障房供应相关文献中的所选指标，本文依据频数统计法将供应主体之间的协同模式、协同措施和协同效果三个维度作为评价体系的一级指标，并以此为依据搜集二级指标和相应的表征变量。通过文献综述可知，保障房的主要类别和常用称谓还包括公租房、廉租房、经济适用房、社会住房等，英文包括public housing、social housing、affordable housing和rental housing等。以此作为主题词在中国知网和Web of Science数据库中进行检索，最终在百余篇中英文文献中提取与归纳保障房多中心供应协同模式指标31个、协同措施指标40个、协同效果指标16个。整合与归纳后的保障房项目多中心供应协同绩效评价指标，如表1所示。

2.2指标权重确定

表1中的保障房多中心供应协同绩效评价指标之间并非简单的递阶层次结构，具有垂直和水平联系，故应用网络层次分析法（Analytic NetworkProcess，ANP）法（温丽琴等，2019），其模型结构由控制层和（网络层）组成，如图1所示。控制层主要反映目标实现和评判准则，即保障房多中心供应的协同绩效（u）和协同模式（u1）、协同措施（u2）和协同效果（u3）三个子目标;网络层则反映网络化结构的评价指标元素集，即u11，u12，…u34。

进而，通过50份问卷调查得到的结果建立关系判断矩阵，确定各元素的直接与间接重要性程度。受访者主要来自建设单位、施工单位、高等院校、政府部门、咨询和设计单位等。受访对象大多具有5年及以上保障房相关工作经验，以本科学历为主，职称呈正态分布。借助Super Decisions（sD）软件，采用1-9标度法对问卷进行一致性结果检验，筛选出45份有效问卷，并计算得到保障房项目多中心供应协同绩效指标的最终权重，如表2所示。

2.3评分模型构建

由于保障房多中心供应协同绩效评价涉及多项指标和标准，专家难以用确切数值表示这一模糊概念。因此，本文应用模糊综合评价法，通过模糊数学的隶属度最大原则和模糊变换理论把定性评价转化为定量评价（侯旭华，2019），其主要步骤如下：

（4）单因素模糊评价，即对因素集U中的单个因素进行评价，确定评价对象对各元素的隶属程度，然后将n个因素的评价集组成一个总的评判矩阵

为保证最终结果与指标评价等级相互响应，保障房多中心供应协同绩效最终结果也分为上述5个等级，其中“好”被定义为：供应中心参与度、供应中心融合度和协同贡献率高，政策支持、激励机制、约束机制健全，供应主体无畅沟通和合作、风险分担机制合理，供给效益、社会效益好，保障对象满意度高，保障房项目经济、社会、生态等方面的可持续性佳。以此类推。

3实证研究

3.1案例概況

南京市从1990年起开始以政府为供应主体建设“解困房”，致力于解决贫困家庭的住房问题。2001年，尝试引入社会力量加入保障房建设，形成了单位集资建房、工会职工住房合作社和廉租房3种形式的南京市廉租住房保障体系。2010年初，南京市大幅调整保障房建设模式，通过各区政府主导，营利组织参建的多中心供应方式，重点规划建设4大保障房项目片区，包括丁家庄、花岗、岱山和上坊项目。2016年5月，4大片区全部建成并投入使用，总面积达591.05万平方米，共计8.01万套，可满足21万人住房需求。2017-2019年，各片区的二期项目工程也在陆续开展和竣工。

3.2评价结果与提升对策

本文邀请了包括高校建设与房地产系教师、省住建厅及市建设局领导、房地产建设单位技术人员等在内的19位业内专家，对南京市4大保障房项目片区进行数据测评，得到评价矩阵JR，以及上文中计算出的综合权重矩阵W，最终得到各二级指标、一级指标和综合得分，如表3所示，可见南京市4大片区保障房多中心供应协同绩效综合评价得分为P=80.29，属“较好”。

从一级指标三个因素的优缺点分别对协同绩效进行分析如下。

（1）协同模式方面

优点：政府成立南京市保障房建设发展有限公司作为建设与投融资平台，通过专业和统一的管理模式建立了5种融资渠道筹措社会资金，使得政府资金与社会资本比重达到3：7，有效缓减了财政压力，提高费用效益。政府与企业之间的合同关系主要是代建关系，在全部的10家参建单位中，国有和民营企业各5家。营利组织在该项目中的投资回报率约5.5%，其中代建费2%、利润3%、分配管理费0.5%，高出社会平均水平0.5个百分点。营利组织的间接利益趋于多元化，通过绿色通道提升行政审批速度，从而获得大面积保障房建设任务，并以此提升市场占有率和社会影响力。

缺点：首先，传统的代建模式使得企业努力程度较低，且项目配建的少量普通商品房并不是由保障房参建单位负责，进一步降低了社会企业的积极性。因此，政府与企业首先应选择较为合适的参建模式，加强企业的参与能力与存在感，探索BOT、REITS、PPP、ABS等新型融资模式;其次，政府应引入供给竞争机制，让更多营利组织参与其中，减少本地开发商形成价格“合谋”，提高供给质量和效率;最后，政府还需要非营利组织积极投入，加强社会管理与服务，提高参与者集合与非营利组织的控制力。

（2）协同措施方面

优点：首先，政府在融资问题上方面采取了先进措施，如依托方式商业银行合作，允许企业发布定向债，利用社保资金对营利组织贷款进行担保。其次，政策措施包括规定保障房融资贷款利率不超过基准利率，浮动利率在10%-20%之间，且贷款年限可达10年，有效缓解营利组织资金压力。土地与税收方面，保障房项目建设用地大部分实行行政划拨，并在土地供应计划和申报年度用地计划中单独列出优先安排;免征城镇土地使用税和印花税，免收城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费等各种行政事业性收费和政府性基金。政府对于代建模式的保障房回购期提出明确要求，迫使营利组织选择开发资质佳、融资能力强、信用品牌好的知名企业。最后，风险承担措施方面，营利组织基本承担设计建造、融资、技术、劳资和材料风险，而政府基本承担政治和运营风险，二者共同承担市场、财务、法律和不可抗力风险。

缺点：一方面，在保障房建设过程中缺乏常态规范的监督管理机制，作为保障房建设与管理质量监督机构，政府部门无法有效履行职责。而具有相关资质和能力的营利组织、非营利组织和社会公众反而没有实质的监督权。因此，应加强保障房质量的控制与监督、统一建设标准、确保项目品质。另一方面，上述风险分配方案中营利组织承担风险较少、而政府承担风险较大，应通过更为完善的法律法规和良好的南京市市场环境重新调整风险比重。

（3）协同措施方面

优点：截至目前，保障房4大片区的综合入住率约为80%。其为中低收入家庭、大学毕业生、外来务工人员等提供公租房、经济适用房、限价房等多类房源，人均居住面积达15平方米及以上，每月租金为11-16元/平方米。户型以40-90平方米的一室或两室一厅为主，全装修交付。项目规划区内设有商业区、农贸市场、卫生服务站等配套设施，能为居民提供就医、就学、休闲等便利，以及部分就业机会。

缺点：第一，保障房大规模的集中建设带来了居住空间贫民的隐患，容易加剧城市不同阶层的社会矛盾，甚至引发社会冲突。因此，应丰富不同阶层的居住人群，贴近现实生活、注重居民生活品质、加强周边教育与医疗资源配备。第二，保障房项目质量差与基础设施和公共设施不足是造成交房率和人住率较低的重要原因。应进一步提高施工效率，减少资源消耗，提升建筑节能等级，即在保障质量和功能的同时，满足成本最低化的要求，加强对保障房的管理力度与控制成本的能力。第三，建设过程中使用的环保材料较少，不重视周边自然与生态系统保护，严重影响保障房可持续性。为此，应完善地方政绩考核制度，注重保障房带来的长期收益，从经济、社会、环境三个方面综合考虑。

4结论

针对保障房建设过程中资金短缺、效率低下等问题，引导和激励营利与非营利组织参加政府保障房建设项目意义重大。本文从政府与社会组织供应过程中的协同模式、措施和效果人手，基于国内外参考文献，建立我国多中心供应保障房协同绩效评价指标体系。然后利用社会网络层次分析法，通过调查问卷结果分析选定指标之间的相互关系，并借助super Decision软件进行计算求解，得到一二级指标的权重和排名。最后基于模糊综合评价法建立最终评价模型。通过专家评分，以南京市4大保障房片区为例进行实证研究发现：南京市4大片区保障房项目多中心供应协同绩效综合得分表现较好，特别是协同措施方面表现尤为突出。综上，本文对政府及相关部门在今后的保障房供应工作中提出以下建议：

（1）探索新型融资模式，增强企业参建能力;

（2）引入供给竞争机制，鼓励第三部门加入;

（3）界定风险分担策略，减轻政府财政压力;

（4）提高监督管理水平，夯实项目质量保证;

（5）重视持续发展原则，维护社会长远利益。