钟庭军

摘要：公租房货币化的理论依据在于在供过于求的背景下，通过货币化打通住房保障和住房市场之间的通道，充分利用租赁市场的房源来达到政府保障的目的。从住房租赁市场的不平衡不充分现象为出发点，进而论证现阶段在一线城市以及热点城市必须维持一定量的公租房实物建设的必要性。

关键词：实物配租;公租房;住房保障;租赁

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）10-0027-30 收稿日期：2019-09-15

货币化目前已经成为公共租赁住房保障的主要形式。2016年5月国务院办公厅出台的《关于加快培育和发展住房租赁市场的意见》指出：“推进公租房货币化，完善租赁补贴制度，鼓励货币补贴和实物保障并举”。2017年3月，国务院《十三五推进公共服务均等化规划》提出：“转变公租房保障方式，实行实物保障与租赁补贴并举，推进公租房货币化”。尽管有关文件鼓励公共租赁住房实物保障与租赁保障并举，但是在实际层面，许多地方并不太愿意建设实物公租房或者已经停止新建公共租赁住房。公租房货币化的理论依据在于在供过于求的背景下，通过货币化打通住房保障和住房市场之间的通道，充分利用租赁市场的房源达到政府保障的目的。但是我们要反思公租房貨币化真能达到政府意愿吗？住房租赁市场真有如此强大的功能吗？笔者从住房租赁市场的不平衡不充分现象为出发点，进而论证现阶段在一线城市以及热点城市必须维持一定量的公租房实物建设的必要性。

1供应总量的不平衡不充分

第一，一二线城市和三四线城市的不平衡不充分。根据五普、六普的住房套数以及家庭户数的比较，已有研究表明（如发改委投资所研究）我国套户比已经超过1，这说明全国层面而言，住房供求关系逐渐平衡，逐渐进入存量房时代，但是房地产市场本身区域色彩浓厚，一二线城市和三四线城市住房供求状况差异较大。一方面，人口流向和住房供应不平衡不充分。三四线城市更多的是去库存问题，而一线城市和热点二线城市却面临供不应求状况。我国城镇化路径表现出大城市、特大和超大城市主导的发展模式，城乡人口大量流向这些城市，进而形成大量的住房需求。根据国家卫计委《中国流动人口发展报告》显示，2015年流向直辖市、计划单列市和省会城市的人口比重高达54.9%。另一方面，由于特大超大城市新增商品房供给有限，价格高昂并持续上涨，使得先租后买或长期租赁成为重要的居住选择。2015年全国1%人口抽样调查资料显示，北京、上海、广州、深圳等超大城市租赁住房家庭户数占城市家庭户数的比重分别为33%、32%、40%、72.9%，远远高于全国平均水平。而人口规模、流人少的地区住房租赁需求较低。2015年广东省的广州、深圳、东莞城市租赁住房比例分别为40%、72.9%、62.2%，而粤东、粤西和粤北地区租赁住房比例分别仅为4.7%、4.1%和6.4%（王艳飞等，2018）。简而言之，不同的住房供求关系决定公租房不同模式，三四线城市更适宜采取货币化补贴形式，但一线城市、热点二线城市仍需要采取一定的实物公租房配租。

第二，非正常闲置与住房需求旺盛的不平衡不充分。住房闲置存在正常闲置和非正常闲置。非正常闲置主要是制度安排缺失造成的，如缺乏物业税和遗产税导致住房闲置，我国住房闲置原因更多是后者。在考虑是否公租房货币配租时，必须考虑住房总量上做减法，扣除私人部门不愿意拿出来出租的部分，即空置住房的部分，才能作为公租房是否货币化的决策基础。根据西南财大中国家庭金融调查与研究中心的调查报告，2013年，我国城镇住房平均空置率为22.4%，其中一线城市、二线城市、三线城市分别为21.2%、21.8%、23.2%。根据腾讯网等机构联合发布的《2015年中国住房空置率调查报告》，2015年5月一线、二线、三线城市住房空置率分别为22%、24%、26%。尽管有关住房空置率的衡量方法、合理范围存在争议，但是一定规模的住房空置却是不争的事实。在存在租房需求的条件下，超过合理界限的住房空置表明可供租赁市场利用的住房资源没有充分动员出来，也意味着住房资源存在浪费。简而言之，在_二线城市除了考虑名义上的套户比之外，还得进行空置率的扣除，方可得出该市真正的住房供求关系。笔者认为，如果没有政策盘活这些非正常闲置住房的前提下，必须要进行一定量的公租房供给，以增加住房供应。

2供应结构的不平衡不充分

公租房货币化的理论基础是要在市场上有丰富的小户型（譬如60平方米以下）作为替代房源。但是实际上小户型住宅存在绝对不足和相对不足，因此由于户型供应结构的不平衡不充分，公租房货币化失去了现实基础。

第一，小户型的绝对不足。2003年国务院印发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。因为市场有一部分需求是大户型，开发商挑奶皮，专门针对这些高端需求，在城市政府土地供应相对不足的情况下，优先开发大户型。尽管2006年出台“国六条”9070政策，对套型面积做出了要求，但是并未很好贯彻下去。根据国家统计局的数据计算（用销售面积除以销售套数）：2008-2016年我国普通商品住房的平均户型面积在104-107平方米之间，而别墅、高档公寓户均面积在170-190平方米之间。此外，我国租赁市场小户型普遍不多的一个原因是拆迁造成的，在城市更新改造中，大批小户型旧房被拆除，大户型住房又因为房屋安全、产权管理等原因不能一家一户式改造成小户型，这导致住房存量中小户型持续减少，城市更新改造速度越快，拆迁规模越大，小户型结构住房存量减少得越多。正是由于住房户型供应结构的不平衡不充分，公租房不能盲目货币化。

第二，小户型的相对不足。相对不足是由于市场上对小户型住宅的竞争造成的。对于租户而言，谁不愿意住大户型住房呢？正因为资金有限，普通家庭不得不选择小户型。租赁和出售市场本来是相互联系的市场，作为一个普通人，必然要从租赁商品房渐次过渡到购买商品房，必然要尽量节约租赁支出达到积蓄购房首付的目的，因此租户一般都会选择户型面积较小的租赁住宅。2016年我国租赁人口高达1亿人，这些租赁需求对小户型住房需求更加旺盛。公租房保障对象也是小户型住房。公租房货币化下的住房保障对象，其货币补贴标准也是参照实物公租房控制面积制定的，显然倾向于选择小户型。因此，两类住房需求两相冲击，小户型出租住宅就显得更加供不应求。即使某些城市小户型的租赁住宅数量供给丰富，但是仍然相对住房需求而言，呈现不足的状况。如2017年诸葛找房的《北京市租房市场报告》研究数据表明，从套租金来看，平均每套租金7201元，其中一居室5404元每套，两居室为6006元每套，三居室高达9683元每套，一居室与两居室价差仅为602元，说明小户型的市场供应相对不足。

简言之，供应结构意指租赁市场的房源结构。即使总量平衡，也可能供应结构上不平衡，因此必须在住房供应结构上做出扣除。由于用于出租的小户型比例不大，而用于出租的大户型比例较大，因此在一二线城市仍需要配建一些公租房，用以弥补和完善住房市场供应结构。

3供应区域的不平衡不充分

住房租赁市场供给的区域结构与需求结构不相匹配。由于有租房需求的职工就业单位一般位于中心城区，为了工作、生活的便利和节省交通时间，租房需求高度集中在中心城区，但是中心城区的房源供给很少，供给缺口导致中心城区租赁房源难求、租金高企，而远郊区、郊区租赁房源则相对充足，尽管租金低廉，但是居民愿意租住在远城区和郊区。远郊区和近郊区的住房空置率远远高于中心城区的现象也反映出住房租赁市场供给的区域结构与需求结构不相匹配。租房者租房地域需求高度集中在中心城区是必然的，同时，购房需求也高度集中于中心城区，加剧了中心城区小户型的稀缺程度。由于租赁性房源供应区域的不平衡不充分，导致公租房货币化效果并不好。

此外，目前中央政府对地方政府要求的公租房建設，只提出了总量供给指标要求，用以保障基本的居住需求，而对于公租房的选择没有具体要求。很多地方政府为快速解决低收入人群对住房的迫切需求而采用集中建设的方式，将经济效益较高的区域规划为商业或其他高收益用地，而将经济效益低的偏远区域规划为集中建设公租房，公租房大部分集中建设在新城或者远离学校、医院等公共服务部门的偏远郊区，导致了职住不平衡甚至部分公租房的闲置。因此，有必要在一线城市热点城市的核心区域以及交通便捷的区域多布置一些实物公租房，更好满足弱势群体的住房需求。

4市场发育的不平衡不充分

所谓租赁关系的确立都是双向选择的关系。有些业主不愿意出租给老弱病残的保障对象，存在房东倾向性选择，导致保障对象即使拿着足额等值的货币，亦可能找不到合适的房源。在这种市场失灵的情况下，政府必须承担弥补市场失灵的作用，一是通过新建、改建、扩建、配建等多种形式直接提供房源;二是充当房源的间接提供者，把房东的房屋首先承租过来，再转租给弱势群体。一些城市如北京、上海、大连、常州等开展收储社会房源用于住房保障，这也是为了弥补公租房货币化存在的局限。简而言之，租赁市场上业主并不愿意将住房出租给老弱病残等社会群体，并非是资金不足（租房支付能力不足）的问题，而是社会习俗和偏见造成的，这些均属于市场失灵现象，均应通过实物配租或者收储等形式加以克服。

5公租房货币化本质上是社会政策的工具化

公租房的实物生产同社会分层密不可分，两者都是动态变化的过程。社会结构系统是一个庞大复杂的结构体系，由于个人竞争力的缺乏或者弱化，以及社会产业结构转型等因素，将会产生持续不断的弱势群体，这是社会系统运行的必然结果。政府必须对住房租赁市场失灵的部分和环节予以干预，这也是政府的责任所在，因此公租房实物供应也应该是持续不断的过程，不应该随着宏观调控的干预而中断。房地产宏观调控仅仅是针对短期房地产市场的波动而采取的相机抉择过程，是一种短期决策行为。而公租房的建设和管理则是持续不断进行的，是长期行为，不应该为了房地产宏观调控，而导致长期政策短期化。社会政策是针对社会公平正义，弥补市场失灵的产物，从这个角度看，公租房制度属于社会政策。公租房货币化，本质上是社会政策的工具化。

不可否认，公共租赁住房货币化有保障灵活性的优势，保障对象可以到商品房租赁市场租赁到任何自己需要的户型、面积、位置等，这样就脱离了实物公租房的局限（限定的位置、规定的户型等），但是这种优势是建立在租赁市场房源丰富，供过于求尤其小户型供应充沛的基础上。在此基础上，我们再探讨公共租赁住房货币化的方式、途径是有意义的。但是据上分析，目前这种条件在一二线城市难以存在。

6小结

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转向人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾。房地产行业同样面临着“不平衡”和“不充分”的新矛盾。政府干预的目的就是要补齐不平衡，使其平衡，补齐不充分，使其充分。

多渠道筹集公租房房源。公租房覆盖面没有公开数据，我们可以简要计算一下，截止2017年底，6000多万棚户区居民出棚进楼，1900多万困难群众住进了公租房，城镇低收入住房困难家庭基本上实现了应保尽保。2017年中国城镇常住人口81347万人，以此计算，公租房实物覆盖面为2.3%;根据2015年1%人口抽样调查数据，租赁廉租房、公租房户数的占比为2.55%另外，购买经济适用住房、两限房户数占比3.89%），两者数据基本吻合。从国际经验看，在市场经济最发达的美国，政府拥有产权的公共住房达到135万套，占全部租赁市场的3%，说明我国的公租房实物覆盖面不广。在一二线城市应该通过各种形式筹集公共租赁住房房源，采取商品住房配建、产业园区建设、清理整合存量房源等方式增加房源;强化公共设施配套，完善配套设施和公共服务体系。优化选址布局，对新建公租房，对接城市总体规划，根据城市发展战略和功能区布局，分类布点公租房。配合轨道交通建设，选址轨道交通沿线建设;在新建扩建产业园区中，就地或就近建设。

鼓励国有企业建设公租房，起到了压舱石的作用。一是国有房地产企业可采取多种方式，如新建、配建、改造或者收储（包括采取有效措施盘活闲置公有住房、闲置厂房改性）等多种手段扩大房源，并建议列入国资委国有房地产企业年度考核目标并加以细化。二是鼓励机构尤其是国有房地产开发企业建设自持型租赁住房。国家应进一步细化金融、税收支持政策，如借鉴德国对企业提供长期的低息甚至无息贷款，所得税免税等政策，鼓励企业建设租赁住房并要求其在较长的租期内稳定租金。

建立公租房货币化的后评价机制。对各地公租房货币化筹集、分配、使用等全流程全周期进行追踪，评价公租房货币化的使用效果。