张信芳 尚烨娜

摘 要：乡村振兴，实现农民生活富裕是重中之重，而增加农民收入最有效、最现实的措施就是土地流转和规模经营。在乡村振兴战略背景下，要集中力量解决在土地流转实践中所遇到的问题，共同推动现代农业的发展。以忻州市为例，论述在乡村振兴战略背景下农村土地流转的现状，发现存在土地难流转、缺乏规模经营、流转不正规、政府支持力度小、农民保障制度不健全等问题。针对种种制约因素，有针对性地提出解决问题的建议，以期为进一步规范忻州市土地流转工作打下坚实的基础。

关键词：乡村振兴;土地流转;规模经营;社会保障

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）25-0030-03

引言

中国共产党第十九届全国代表大会提出了要实施“乡村振兴战略”，主要目的是在新时代的背景下，我国的社会主要矛盾可以转化，从而可以解决农村发展不充分，城乡发展不平衡的问题。为了全面建成小康社会，实现“农业强、农村美、农民富”是重中之重[1]。而土地是推进农业快速发展的基础，是农村繁荣的根本，是农民富裕的希望，可以有效解决三农问题。

要推动农业现代化的发展，农村土地承包经营权的流转是必经之路，也是促进乡村振兴战略实施的基本措施，对于推进农业的发展进程有着重要的现实意义。张翔指出，要实现乡村振兴战略困难重重，要实现这一目标，既必须有国家政策和资源的支持，还需要农民的广泛积极参与，否则，将是“纸上谈兵”[2]。在长期的土地流转实践中所出现的各种问题，我们要针对性地制定出有效解决问题的措施，同时也促进了农村经营制度的改革。樊万选强调在农村发展中，农地及农地制度是很重要的，并提出如果要推动农业的现代化发展，重点在于使土地在流转过程中可以得到合理、充分和可持续的利用，这对于促进农业现代化有关键作用[3]。

总体看来，对农村土地流转的研究是势在必行的，这不仅仅是实施乡村振兴战略的着眼点，而且无论是对农业快速的发展、农民生活富裕或者是对农村土地资源的合理整合利用，都具有重要的现实意义。

一、忻州市土地流转的基本情况

（一）土地流转进程缓慢

截至2018年12月底，忻州市家庭承包经营的耕地面积共计749.68万亩，家庭承包经营农户有72.45万户。土地流转的总面积共有90.09万亩，但是只占据了家庭承包经营耕地面积的12.02%。流转出承包耕地的农户数量为6.75万户，占家庭承包经营农户的9.32%。2017年调查显示，全国转让的土地总面积约占家庭承包土地总面积的35%。而忻州市土地流转的比重才12.02%，土地流转进程十分缓慢。

（二）违约情况出现较多

忻州市到2018年12月底共签订土地流转合同3.07万份，占到流转出耕地的农户数的45.48%。已经签订过流转合同的耕地流转面积共达27.85万亩，占土地流转总面积的30.09%。土地流转之后，出让方会担忧出让金是否能如约收到，受让方的经营项目是否能够长时间维持，在土地流转期满后收回的土地生产力是否退化。就是在各种担心和忧虑之下，往往会出现出让方违约的情况，若土地流转合同还未到期就单方面违约，受让方要承担很大的损失，使已发生的投资一去不回。

（三）土地流转形式多样化

按土地流转的形式，忻州市主要是出租（转包）77.51万亩、转让2.72万亩、互换4.92万亩、股份合作0.99万亩，出租（转包）仍然是主要方式，占流转总面积86.04%。转包就是在原土地承包人和村里的承包合同不发生改变的前提下，原土地承包人将自己的土地再承包给第三方。租赁是对土地使用权的租赁（在法律上仅限于农业用途）。

（四）流转的范围还十分有限

按土地的流转去向来说，主要是三种类型，分别是流转入农户71.17万亩、合作社15.33万亩、企业1.93万亩。由此可知，土地流转入农户仍然是土地流转的主体，占到流转总面积的79.64%;流轉入合作社、企业的面积分别占16.68%、1.72%。

从流转土地的用途来看，主要用土地来种植粮食作物，面积可以达到60.97万亩，占流转总面积的67.68%。

（五）土地流转的速度和规模在地区之间发展不平衡

浙江省的土地流转承包地面积在2015年达到了915万亩，占据了家庭承包土地总面积的48%[4]，这个数据高于全国的平均水平，而且远远高于忻州市土地流转的速度和规模。这样的差异是由于地域的经济条件、农民的文化氛围以及地方政府偏好的不同而导致，所以在不同地区，土地流转会有很大的差异。一般来说，在发达地区，其具有的土地流转规模与欠发达地区相比，具有明显的优势。

（六）土地流转行为逐渐规范化

截至目前，忻州市14个县全部成立了县级土地流转服务中心。县级的土地流转服务中心建立了土地流转综合服务大厅，既有专职的工作人员，又配备了电脑、打印机、档案柜、复印机等设备，有的还配有电子显示屏、电子触摸屏。乡镇级流转服务组织除河曲县部分乡镇未建立外，其余县市共176个乡镇均建立;村级流转服务组织1 610个;土地流转服务组织工作人员数达392人，其中县级57人，乡镇级335人。我国政府致力于转变职能，由起初的管理型转变成服务型，在社会服务、财政支持上更加关注并积极实施，为人民提供畅通的组织渠道和实时的流转信息，以便于保障信息的畅通以及流转行为的规范性。

这些数据呈现出近年来忻州市的土地流转情况取得了较大的成效，流转信息发布及时，流转行为逐渐变得规范，流转形式以及流转对象不再单一性等等。但同时也暴露出了土地流转合同的违约问题，以及流转行为不规范、流转机制还不完善等影响土地流转进程的限制因素。

二、土地流转中存在问题的制约要素

目前，我国土地流转工作正处于不断发展的一个阶段。但在土地流转实践当中，我们发现了许多尚未解决的问题，比如土地流转缓慢问题、出让方单方面违约问题、城镇对劳动力吸引不足的问题，以及农民的社会保障问题等等。这些问题的出现不仅仅是忻州市在土地流转实践中遇到的情况，也是我国多个区域在土地流转中所遇到的共同难题，这些问题的存在直接关系到农民的切身利益，也关系到农业农村是否能够健康稳定地发展。

（一）农民“握”在手，承包土地难流转

土地流转的缓慢由很多因素，但主要原因在于大部分农民不愿意或者是不忍心将土地流转。一方面是由于旧习惯的根深蒂固。很多农民有“恋土情结”，即使明知道种地的年收入还没有租金高，他们也不愿意承担风险，不忍心将地拿出去。对于他们而言，手里有粮就有饭吃，这代表了保障他们生存的最后一道屏障。另一方面是由于国家的惠农政策。国家的政策支持使得农民在低成本生产经营的同时，还能够获得国家各种补贴，农业税的取消以及国家种粮补贴等诸多惠农政策的贯彻落实，使得农民温饱即满足的思想根深蒂固，他们不流转土地的显性成本几乎为零，因此他们固守家乡，更愿意选择不将土地流转出去，以免自身的利益受到损害[5]。除此之外，有的农民会选择等待时机，因为其认为现在的土地租金太低，希望等到一个合适的价格再进行流转，尤其是位于城镇附近村庄的村民，若等到政府征用土地之时可以有更多的收入。

（二）城镇化程度较低，对农村劳动力的吸引力不足

忻州市的城镇化水平较低，对农村劳动力吸收能力不足，不能提供足够的就业岗位，而且有调查显示，大部分农民的文化程度以初中毕业为主，知识、技能储备的不足使得他们不具备较强的就业竞争力，只能从事一些收入较低的体力劳动，这些工作往往不稳定且收入较低，这些因素使得农民更倾向于选择不进城打工或者边打工边种地，因此农民不敢把土地流转出去。此外，农村土地对农民的社会保障职能负有主要责任，农民担心他们将失去土地，没有土地就无法生活，因为农村居民的社会保障制度，如养老金和医疗保险，既不完美也不完美，所以只能坚守故土。

（三）融资渠道较少，规模经营难以实现

融资渠道较少，流转后的土地是不能作为资产抵押给正规的金融机构的，所以缺乏一定的经济来支持规模经营。而且，土地是靠天吃饭的，自然灾害对农业所造成的危害几乎是毁灭式的，因此很少有保险公司愿意担保，这使得保险公司对涉农金融保险动力不足，如果要发展规模经营，那将会是更大的风险，这进一步抑制了小农企业发展规模经营的欲望。

农村形成具有规模经营的特色农业产业少之又少，最重要的还是受到了资金、技术等限制，很难贷款导致了扩大经营规模实现困难，也非常缺乏购买先进机械设备的资金，部分有创业意向的人的热情被抑制。同时，现代农业生产技术未能很好把握，治理相对滞后，亦限制了土地的规模经营。

（四）土地流转行为不规范

在农村土地流转实践中，确权的问题是核心。土地流转工作刚刚起步，流转程序还未形成系统性的一套制度体系，多为口头协议，具有法律效力的书面合同较少，很容易产生土地矛盾和纠纷[6]。即使签订了书面协议，如果流转没得到有关单位签证，规范的土地流转档案未建立，在发生纠纷和矛盾时缺乏法律的保护，处理难度比较大。而且因为土地流转合同签订的不规范，部分仍然未清楚表明，主要有流转费用不合理、流转期限的超期以及土地面积不实等方面。

在土地交易市场上，我国农村还处于萌芽的阶段，一些交易无序性现象的出现是必然的。由此可知，确权制度的不完善必然导致农村土地纠纷和矛盾不断发生。

（五）政府引导少，扶持力度小

各级政府在发展土地适度规模经营方面的政策扶持力度不大，一方面，体现在工作经费严重缺乏，由于在土地流转工作上，各级基本上没有一分经费，土地流转业务部门是心有余而力不足，无法开展工作，严重抑制了了农民想要发展土地规模经营的热情。另一方面，政府的引导作用发挥得较少，土地流转政策宣传不到位，未被农民真正了解，甚至认为土地流转和乡镇村无关，并不关心流转状况如何。显然，政府還没有充分认识到规模经营对促进农业发展的意义，没有足够的理解、支持、指导和服务。

三、土地“转”起来，农民才能“赚”起来

随着农业科学技术的不断发展和进步，要推动现代化农业发展，应该合理地使土地使用权可以合理地流转，虽然农村的土地流转工作还存在很多问题，但是只要我们不断探索、认真总结，集结政府、人民乃至全社会的力量，就一定能解决困难，促使土地流转工作可以顺利、有效地进行，让土地“转”起来，农民才能“赚”起来，才可以更好地解决三农问题。

（一）加强政策宣传，打破农民的传统观念

要改变农民“有地即保命”的思想，需要通过媒体和其他途径，加大宣传力度，使更多的农民更好地了解土地流转工作的意义。就国家针对土地流转工作涉及到的法律法规，规章制度以及国家优惠政策，应该通过媒体扩大影响范围，从而营造一种良好氛围，大家能够劲儿往一处使，使他们认识到土地可以极大地增加收入，从而可以过上富裕，而不只是温饱的生活。

除此之外，最重要的是要提高政府管理部门以及一些基层干部的思想觉悟，认真对待自己的工作。一方面，就土地流转工作，开展一些培训活动;另一方面，制订土地流转政策及法律法规的宣传计划，促进各部门的工作可以合理、有效地开展，减少农村土地流转矛盾与纠纷的发生。

（二）健全社会保障机制，促进农民劳动力的转移

使城乡劳动力、土地、资源和其他生产要素流动速度的加快，可以有效优化资源配置，促进规模化运营[7]。尤其是乡村劳动力的转移，能够加快土地流转的步伐。城镇化程度较低的地区相对于经济发达地区而言，能够提供的就业岗位有限，因此要促进劳动力向城镇的转移，可以首先加大农村劳动力的技术培训和专业技术知识的学习力度，提高就业竞争力。

除此之外，还要加强以农村养老保险、农村最低生活保障、社会保险等为主的一系列社会保障体系建设，对于那些将土地全部流转、在城镇打工的农民应该给予补助，并且可以享受城镇居民的待遇，这样的保障可以加快劳动力向城镇的转移，使农民的土地抛荒和粗放经营的概率大大减小。

（三）建立完善的土地流转金融服务体系

银行等金融机构应支持农民贷款及投资，分担农业的风险，促进农业规模经营，并且引进多元化的金融体系，加强资金的支持，尤其是投资期长、风险大项目的资金问题要切实解决。

土地受到自然灾害的风险比较大，可以进一完善保险机制，降低土地流转的风险，保障农民的切身利益，各基层部门要加快实施出台的土地相关政策，使农民贷款渠道保持畅通无阻，加大创业小额贷款的发放，解决资金供应困难的问题。同时还应该加强政府对市场的引导，完善农村金融保险机制。

（四）扶持高效农业，提高流转经营实效

大力开展农业招商，吸引社会资金投向现代高效农业，培育一大批生产大户和农业企业。我们需要创造一种激励和支持合作社发展的社会环境，重视农村合作社的带头人培养。同时，要促进规模化生产和订单农业的发展，也要培育一些家庭农场、种养大户和农业龙头企业等新型农业经营主体，从而可以保证土地流转的高效[8]。

除此之外，加强流转经营实效，农民可以以土地经营权入股龙头企业，让农户分享加工销售环节，采取“保底收益+按股分红”等方式，使农民的收入大大增加，真正实现农民“土地租金收一点，股权分红分一点，优先在企业就业挣一点”，这也有利于有效地发挥龙头企业的引领能力。

（五）做好土地承包经营权确权工作，规范土地流转

一是土地确权登记要规范，严格管理与土地承包有关的各种档案资料，各县、各乡镇、行政村加快建立对各基层部门干部的考核机制，对不遵守规章制度的人履行相应的处罚。二是有效地发挥土地流转交易服务中心的作用，形成县乡村三级联动服务网络，使土地流转可以合理、规范、健康地运行。三是县级、乡级土地承包和土地流转合同管理应在互联网上进行。同时，整合农业信息网以及村务政务公开栏，实时公布农村土地流转信息，解决了因信息交流不畅从而产生供需矛盾的问题，同时还降低了土地交易的成本[9]。

（六）完善土地流转服务体系建设并积极开展服务工作

尽管忻州市的土地流转任务取得了一定的成绩，但必须同时看到，该市各级流转服务组织工作状况层次不齐，绝大部分仅限于挂牌成立，并未实际开展工作，土地流转总数中签订规范土地流转合同仍有很大部分还是停留在口头合同，到乡镇级备案的相对较少。下一步要建立完备有效的土地流转服务组织，尚未建立乡镇级、村级流转服务组织的争取全部建立，已经建立流转服务组织的务必尽快开展工作。

在土地流转问题上，尽管我国提出较早，但是因为农民观念落后、城镇化程度较低、土地确权不规范等问题，导致土地流转工作的进程较为缓慢，延缓了现代化农业发展的步伐。但是，随着乡村振兴战略的提出，政府、人民和社会各界人士对三农问题越来越重视，针对上述土里流转实践中所遇到的问题，深化农村土地改革力度势在必行。要使土地“转”起来，关键还是要有政府的制度支持，其次是社会保障体系的建设，不过最根本的还是要改变农民根深蒂固的守旧思想，加大改善农民生活的步伐。通过各界人士的共同努力和探索，可以更好地使土地“转”起来，这样农民才会“赚”起来，加快我国农业现代化持续发展的进程，这是乡村振兴战略中至关重要的一步。

参考文献：

[1]  項继权，罗峰.中国农地制度改革的方向和条件[J].华中师范大学学报：人文社会科版，2007，（5）.

[2]  张翔.土地制度改革：乡村振兴的突破口[J].人民论坛，2019，（6）：64-65.

[3]  樊万选.我国农村土地流转及其发展趋势[J].中国国土资源经济，2012，（7）：38-41.

[4]  赵丙奇，周露琼，杨金忠，等.发达地区与欠发达地区土地流转方式比较及其影响因素分析：基于对浙江省绍兴市和安徽省淮北市的调查[J].农业经济问题，2011，（11）：60-65.

[5]  郭金丰.乡村振兴战略下的农村土地流转：市场特征、利益动因与制度改进——以江西为例[J].求实，2018，（3）：79-97+112.

[6]  罗玉辉，张晖.土地确权与农民土地权益保护的理论思考[J].河南大学学报：社会科学版，2019，（3）：18-24.

[7]  罗玉辉.“三权分置”下中国农村土地流转的现状、问题与对策研究[J].兰州学刊，2019，（2）：166-180.

[8]  刘亚芹.乡村要振兴，农村土地一定要先“转”起来[J].河北农业，2019，（3）：57-59.

[9]  陈鑫诚，冯庆水.我国农村土地流转研究文献综述[J].宿州学院报，2013，（4）：42-46.