木皓可

张云路*

马 嘉

吴 雪

李 雄

随着国家绿色发展理念和生态文明建设战略的提出，城市非建设用地下的绿地空间对于城乡整体生态环境的保护功能日益受到重视。中国的城镇化进程不断加快，规划重点已经从城市内部转向了城乡统筹发展，城市绿地规划也开始转向更为广域的生态空间构建和生态游憩资源综合利用。另一方面，人们的生态福祉需求日益增长，城市非建设用地下的绿地空间开始承担更多的游憩功能，进一步促使了《城市绿地分类标准》中“其他绿地”向“区域绿地”的转变。

城市绿地与城乡一体化发展需求的课题，自上版分类标准颁布后就已被反复提及，刘颂[1]从城乡统筹视角提出旧版标准对于建成区外围的城郊绿地重视不足，造成了城乡生态的对立问题；从城市绿地系统布局结构模式的角度，张浪[2]提出城市绿地系统结构将向网络化、多元化、立体化、城乡一体化、区域化及空间均布化发展的六大趋势；从新版分类标准的编制角度，徐波[3]提出绿地分类标准必须建立广义的“绿地”概念、必须具备城乡一体化的意识等基本理念。本文在以往研究成果的基础上，关注城乡一体化背景下区域绿地系统规划的转型问题，以承德市城市绿地系统规划作为具体案例，阐述基于新版分类标准在规划思路、空间布局、实施保障等方面的转型措施和实践经验，希望能为新时代我国城市绿色空间的拓展与优化提供一定的参考。

1 新版城市绿地分类标准对“区域绿地”的设立

1.1 从其他绿地到区域绿地的演变历程

上一版《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2002)原则上是针对城市建设用地内部的绿地提出的标准。城市建设用地以外的绿地类型被定义为“其他绿地”，是指对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。但由于其他绿地一般位于城区外围或城市建设用地之外，大多不受园林管理部门管辖，规模指标不参与城市绿地率或城市绿化覆盖率的计算，长期以来未能受到充分重视，也不能满足指导城乡统筹规划的需求。因此，2018年6月1日起实施的《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)正式提出了“区域绿地”的概念，并将其纳入城乡绿地率计算。

1.2 区域绿地的概念与定位

新版分类标准中把位于城市非建设用地中具有游憩康体休闲、城乡生态格局保护、安全防护隔离、园林苗木生产等功能的绿地称为区域绿地，按照其主体功能划分为风景游憩绿地、生态保育绿地、区域设施防护绿地和生产绿地4个中类。并指出凡列入“区域绿地”的绿地不参与城市建设用地汇总和城市建设用地的绿地指标统计。但在规划过程中，区域绿地需要衔接国土空间规划和城乡绿地规划的建设实践，以促进城乡生态空间资源的统一管理。

2 从“其他绿地”到“区域绿地”的转变特征与内涵

2.1 空间范畴——从城市内部到城乡统筹

从其他绿地到区域绿地，关注范畴从城市向城乡的转变是其中一大显著特征。过去其他绿地的“其他”性体现在空间和性质上，其他绿地位于城市内部之外的边缘化地区，作为非建设用地不参与城市用地指标平衡和园林绿化评价指标计算。而在新版绿地分类标准中，虽然区域绿地仍是非建设用地，但更加强调建设用地内外绿地资源的统筹协调，突出对城市(城镇)非建设用地生态空间的保护与控制。

2.2 角色定位——从外围边界到绿色基础设施

从绿地的角色定位来看，其他绿地多以城市绿色边缘空间的角色存在。而区域绿地的角色定位则强调与城市建设用地内的绿色空间同等重要，共同构成城乡人居环境的绿色基底和城乡统筹发展的绿色基础设施。并且在如何通过区域绿地改善城乡生态环境、约束城市用地无序扩张、推动城乡人居环境发展、促进城市与自然区域连通，以及有效整合城市生态资源等问题上对绿地系统规划和建设提出了更高的要求。

2.3 要素类型——从单一绿色空间到山水林田湖统筹

在旧版分类标准中，其他绿地的定位较为模糊，以城市非建设用地单一的游憩型绿色空间为主，较为含糊地将风景名胜区、郊野公园和森林公园等类型划入。新版分类标准中定义区域绿地则强调了对于城乡区域内山水林田湖草生命综合体的整合，包含风景游憩、生态保育、防护隔离和生产培育等绿色空间类型，进一步明确了区域绿地不属于独立的用地类型，而是通过统筹绿色资源来体现非建设用地下土地利用类型的多样性。

2.4 功能内容——从城郊休闲绿地到绿色功能综合体

从功能类型上来看，区域绿地的提出是对城市非建设用地下绿地传统城郊游憩功能的综合提升和丰富。随着我国居民生活水平的不断提高，居民对生活工作的绿色环境和游憩空间的需求也越来越大[4]，对于绿色空间的使用方式已经从日常步行尺度转变为周末、节假日的车行尺度。区域绿地功能的多样化有效补充了城区绿地功能的不足，进一步完善了城乡绿地体系，以呼应新形势下居民对于绿色空间新的游赏方式需求。

2.5 服务对象——从城区居民到城乡居民

从服务对象上看，其他绿地以城区居民为重点服务对象。但区域绿地的设立，一方面作为城市内部绿地需求的拓展和补充，另一方面，通过城乡一体化背景下的绿色服务空间整合，与公园绿地一同作为城市和乡村居民共享的绿色产品。所以区域绿地的服务对象不仅局限于城区居民，也同样为乡村居民营造了生产生活的绿色环境，体现了新时代城乡绿地规划建设以人民为中心，不断满足人民日益增长的优美生态环境需求的重大转变。

3 “区域绿地”视角下城市非建设用地下的绿地规划转型思路

3.1 重视空间统筹与系统组织

城市非建设用地的绿地规划往往涉及国土、城市规划、农林、园林、文物、环保和水务等多个管理部门编制的相关规划[5]。相比城市建设用地内的绿地，非建设用地下绿地空间在组成要素、功能特征和用地权属等方面都更为复杂，对于规划综合协调性的要求也更为迫切[6]。因此，区域绿地规划需要立足于城市非建设用地下的广域生态视角，与上位规划和其他专项规划统筹衔接，响应国土空间“多规合一”的宏观要求，将城市建设用地外的绿地规划管控融入城市各项发展建设之中，以实现城乡生态空间的统筹优化和系统组织。

3.2 强调区域绿地的综合效益彰显

新的城市绿地分类标准按照游憩、生态、防护、园林生产等不同方面的主要功能，将区域绿地划分为4种类型。在规划过程中，需要从大尺度层面通过统筹城乡生态游憩资源、优化绿色空间和功能布局来实现建设用地内外的绿地空间及功能互补，健全城乡生态安全格局。也需要合理保护和利用建成区外绿地的资源优势，挖掘提炼不同类型区域绿地的本质特色。同时，增强各类区域绿地的参与性、体验性和科普性，以满足市民对绿色空间的多元需求，最终实现区域绿地的生态、景观、经济等多重效益的综合彰显。

3.3 结合定性研究与定量分析的科学方法

由于立地和自然条件的特殊性，非建设用地下的绿地系统规划往往涉及风景园林学、城乡规划学、生态学、林学和地理学等多学科理论方法的交叉融合[7]。系统、全面、准确、科学的资料收集和现状分析已经成为绿地系统规划的基础，科学客观地评价绿地的优势与限制因素也是规划的重要内容之一。因此，需要在传统定性分析的基础上，运用3S技术进行地理、地质、生态、植被、水文和文化资源等方面的定量分析，科学客观地评价绿地的优势与限制因素，为非建设用地下的绿地系统规划提供科学支撑。同时将区域绿地作为广域生态安全格局和生态网络体系的一部分进行整体思考和定位，提升规划内容的前瞻性和科学性。

3.4 重视规划方案与实施引导

以往由于林业、园林、国土、环保和水利等职能部门对其他绿地的多头管理，导致管理体系分割、管理层次复杂、管辖区域重叠等问题出现，因此，今后在区域绿地规划过程中更需要重视规划方案的操作性和引导性内容，针对不同类型的绿色空间提出具体有效的、可操作性强的实施对策，使规划方案本身与未来规划的实施充分协调[8]。此外，通过生态控制线的划定，明确建成区范围外区域绿地的选址范围和保护边界，划定市县及城乡范围内统一标准的区域绿地空间红线[9]，并与城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护线等“三区三线”的划定相衔接[10]，推动“全域生态空间”统筹管控，以确保建设边界清晰、定位精准、规划到位的区域绿地系统在达到优化城乡绿地空间布局的同时，有助于提高政府对区域绿地的管控水平和管理能力。

4 “区域绿地”转型思路下的案例选取与需求分析

新标准颁布后，笔者所在研究团队依据新的分类标准，进行了河北省承德市城市绿地系统规划的编制工作。基于区域绿地的内涵特征和转型思路，本研究根据《承德市城市总体规划(2016—2030年)》以承德市中心城区范围内的非建设用地空间为主要研究范围，开展了区域绿地的实证研究和规划实践(图1)。

4.1 满足山地城市的绿色空间需求

承德作为我国北方典型的山地城市，适宜开发利用的平地较少，建设用地资源紧张。随着承德城市建设规模的扩张和市民对于绿色空间需求的增长，城市建设用地内部的绿地已经无法满足市民的日常游憩需求。因此，城市非建设用地空间正面临强烈的开发建设需求，而浅山区作为市内重要的绿色空间，必将受到开发建设的巨大影响。在此背景下，如何在切实协调城镇化和生态环境的前提下，满足市民对于周边自然资源的绿色需求，是承德城市非建设用地区域绿地规划所面临的重要课题。

图1 承德市中心城区绿地系统总体规划

4.2 满足空间统筹与综合效益需求

承德城市建设用地沿山谷向浅山区延伸发展，中心城区范围内的山地是城乡接合部，人口压力巨大，同时也是城市与自然的过渡地带，是山地生态系统的前沿阵地。所以规划中既要关注城镇周边和外围生态环境的保护控制，也要保障城乡居民绿色生产、休闲游憩等方面的重要作用。因此在规划过程中，需要尊重城市周边绿地的生态、景观、游憩和经济等方面的特点和发展需求，形成多样化、多层级、多方向的生态空间发展体系。

4.3 满足科学规划与控制引导需求

承德市境内山脉纵横，环绕市区的山峦属丹霞地貌，形成独特的罄锤峰、罗汉山、双塔山等特色山体景观。同时，承德文化底蕴深厚，除避暑山庄外八庙外，周边山地还分布着古御道和红色文化空间等。根据承德市园林管理局提供的资料，承德市目前已在中心城区周围建成山地和郊野公园共计22处，但是大多数山地公园没有经过系统规划，存在边界不清、功能不明确、空间权属重叠等问题。因此在规划过程中，需要科学客观地进行现状资源评估，明确区域绿地的边界并划定生态控制线，对规划的管控和实施提供具体指导。

5 “区域绿地”视角下城市非建设用地下的绿地规划优化——以承德为例

5.1 规划目标：整体视角，重视城市建设用地内外的绿地空间规划协同

区域绿地规划是一个广域空间的发展规划[11]，笔者所在的研究团队重视城市建设用地内外的绿地空间规划协同，将中心城区非建设用地的生态大环境纳入承德城乡绿地系统进行统一考虑，规划了“一环、一心、两脉、多廊、多园”的绿色空间发展结构。

规划突破中心城区城市建设用地的空间限定，从格局上强调非建设用地的外围山水空间对于整体绿地空间结构和绿色基底的塑造，并通过滦河、武烈河、广仁大街等绿道绿廊相互串联使城市周边的广域自然与城市融为一体(图2)。规划充分发挥城市非建设用地中绿地在优化城乡绿地系统布局上的作用，基于区域的视角形成“山水皆绿地、城乡共园林”的城乡人居生态环境发展目标，最终形成人与自然和谐共生的城乡空间环境，从而最大限度地发挥“区域绿地”的综合效益，促进承德作为典型山地城市的可持续发展。

5.2 规划内容：提出区域绿地科学规划体系和空间政策

传统的绿地系统规划内容以城市建设用地内的绿地为核心，对于城市非建设用地中的绿地偏重于概念性引导和规划意向的指引[7]，导致非建设用地绿地的规划难以有针对性地指导实际建设和管理。研究团队在进行承德市区域绿地规划时，提出规划前期条件分析、规划布局及专项研究，以及实施引导和空间政策3个相互协调且任务清晰的规划内容体系(图3)。

规划前期条件分析层面，建立区域绿地现状资源库，结合非建设用地绿地资源条件和市民使用状况评估，提出区域绿地的发展目标定位和编制框架。在规划布局及专项研究层面，基于绿地空间的适宜性评价划定区域绿地的控制范围、管理红线和管控单元，为生态保护和合理利用规划提供支撑，架构良好的城乡绿地网络结构。同时，细化生态保护、游憩利用、景观塑造、宣教展示和基础设施建设等区域绿地专项内容，并对接相关领域的规划建设方案。最后在实施引导和空间政策上，为了在敏感脆弱的城市外围资源空间中实现保护与开发之间的平衡[12]，提出实施项目库和分期建设时序，并针对不同功能类型的区域绿地制定建设导则和空间政策，为相关部门提供操作性强的方案和政策支撑。

5.3 规划技术：多学科支撑，提升区域绿地规划的科学性

考虑到承德市山地占全市面积的89.5%，山地是承德区域绿地的主要内容，研究团队重点针对承德区域绿地山地资源评价和山地公园空间规划等方面进行了充分研究和实践[13]。在规划前期阶段，基于地理信息系统收集整理相关数据，对承德中心城区内山地的海拔、坡度、起伏度、可视性、水文、植被覆盖指数(NDVI)、自然文化遗产、丹霞地貌、规划用地和人口分布等条件进行了定量的可视化分析(图4)，建立山地公园数据库。

图2 承德市城乡绿地系统发展结构

图3 承德市区域绿地系统规划框架

图4 承德市中心城区山地条件分析(4-1 高程；4-2 坡度；4-3 起伏度)

图5 承德市山地公园适应性评价(5-1 自然郊野型；5-2 体育运动型；5-3 文化体验型)

在山地公园规划布局阶段，着重对现有山地公园及具有公园建设潜力的区域展开实地调研。基于AHP层次分析法遴选每类山地公园的相关指标因子，通过比较矩阵确定权重。在GIS中对相关指标进行标准化处理，采用加权指数算法得出山地公园适宜性综合评价分值(图5)，将综合分值进行分级从而得到建设的适宜性评价，通过协调相关规划和土地权属得出最终的承德山地公园布局方案。最后基于景观生态学“基质-廊道-生态节点”理论评估重要山地生态基质的脆弱性和生态价值，确定亟须保护的未开发土地、流域和线性廊道以及废弃采矿土地等空间要素。选择最适宜的空间连接方式，经过多次比选和优化，最终确定生态结构方案，为区域的生态空间规划提供指引。

5.4 规划评价：精准评价，完善区域绿地规划评价指标

传统绿地系统规划中对于非建设用地的绿地并没有明确的评价指标体系，如果仿照传统的城市建设用地内的绿地评价方法，仅仅通过绿地的“量”进行评估，不利于区域绿地绿色综合效益的评估，偏离了提升“质”的绿地规划建设工作重点[14]。

在承德区域绿地规划评价中，研究团队希望构建包含资源保护、生态修复、绿色游憩、景观价值等多功能的综合评价体系(图6)，从绿量和绿地品质综合反应区域绿地总体发展水平。在生态性方面，提出城乡绿地率、森林覆盖率、废弃地修复再利用率和综合物种指数等指标，强调自然本底资源的保护与保育。在景观性方面，通过绿地景观破碎度、景观聚集度、物种丰富度指数等指标，从绿地格局入手增加对非建设用地生态本底条件和生态质量的评估。游憩性方面，提出区域游憩绿地人均面积、人均区域绿道长度等指标，直观地反映区域绿地的发展和共享水准。在评价程序中，积极调动学术机构、社会团体、政府部门和公民代表共同参与，充分协调多方利益主体，最终建立科学的评价与反馈机制。

6 总结与讨论

图6 区域绿地规划评价指标优化示意

一直以来，城市建设用地内的绿地都是城市绿地规划建设的重点，在城市绿地系统规划和环境营造中占据着重要位置，而城市非建设用地的空间却未能得到充分重视。新版城市绿地分类标准中“区域绿地”的提出，转变了传统“其他绿地”的非重要性定位，将城市建设用地内外绿地作为一个协调互动的完整体系进行认识。

区域绿地将城市园林空间延伸到了建设用地外围的自然空间，从休闲扩大到了生态、景观、游憩等多样化的绿色功能构建。区域绿地设立的意义不仅在于绿地空间的扩大，而是提出一种区域尺度的综合性绿色基础设施建设方向，最终达到优化城乡人居环境的目的。本文从规划理念和体系优化等角度提出了区域绿地的相关研究，希望未来能够从以下几个方面进行研究深化。

1)区域绿地规划研究应该顺应多学科融合的趋势，从单一学科向多学科发展，借助多学科发展理论提出针对区域绿地规划定量和定性相结合的研究方法论。

2)推进区域绿地类型的标准化和特殊化研究。在住房和城乡建设部城市绿地分类国家标准的基础上，在各城市或地区是否有可能针对场地资源特征和地域特色，制定更加贴合各城市实际的区域绿地分类标准？

3)深化区域绿地规划建设的绩效评估研究，推动制定更加科学的绩效指标，这将更加有利于区域绿地规划和管理质量的提升。