(天津商业大学 天津 300134)

为让人民群众充分享受文化艺术发展成果，各省市以共享文化惠民政策、扩大文化消费需求为目标，以政府补贴，市场调控的形式，向社会大众公开发行“文化惠民卡”。广州省惠州市在全国率先推出文化惠民卡制度，面向惠城区、仲恺高新区的特殊及困难群体展开了试点工作。2013年11月，文化惠民卡制度成功竞得第二批国家公共文化服务体系示范项目创建资格。随后，北京、天津、河北省、内蒙古阿拉善盟、辽宁大连市等多地也陆续开始发行文惠卡。目前,学界多从社会学和文化惠民政策角度予以阐述，而法律方面对文惠卡法律层面的探究还远远不够，本文从文惠卡主体间法律关系入手对文惠卡法律性质问题进行研究。

一、文惠卡含义

由于各省市推出的文惠卡具体实施方案有所不同，各省市文惠卡实施章程中对文惠卡定义略有不同。①对于文惠卡的界定主要包含积分权益卡、银行借记卡、实名制会员卡三种。各地文化惠民卡有以下几点共同特点：(一)文惠卡发放主体都要求满足特定条件，持卡人需实名制持卡。(二)文惠卡都要求用于文化消费，旅游、体育、医疗等消费不能使用文惠卡。(三)发卡主体特定。文惠卡由政府或政府委托的企业发行。(四)持卡人可以凭文惠卡通过商家给予折扣、获得积分奖励、政府直接补贴等方式享有一项或多项权益。因此，笔者认为文化惠民卡可以作如下定义：文化惠民卡是由政府主动推行或在政府号召下推出的由持卡人享有补贴、折扣或积分等权益的实名制文化消费会员卡。

二、文惠卡分类及法律意义

根据发行主体不同，文惠卡可以分为政府发行的普惠性文惠卡、地区行业性文惠卡。第一类，政府发放的普惠型的文化卡，以北京市文化惠民卡为代表。它是由北京市文化行政部门主导发放，面向全体市民与社会团体发放的“实名制的文化消费积分权益卡”。第二类，地区行业性文化消费卡，以徐州音乐厅文化卡、绍兴大剧院文化惠民卡等为代表。它们是在政府部门的协助、监管下，由文化企业自主发行、仅在该企业消费使用的会员制文化卡。文化企业通过消费折扣、积分奖励等鼓励大众进行消费。由于发行主体的不同，文惠卡所涉及法律主体会有所区别，在普惠型文惠卡中涉及政府和消费者两方主体，地区行业性文惠卡涉及政府、企业、消费者三方主体。他们之间法律关系在主体部分进行讲述。在各地文惠卡实行中这两种模式往往交叉运行。此外文惠卡还可以根据发放对象的不同，分为个人卡和团体卡。根据面向的人群不同分为普通卡、郊区县卡、学生卡、公益卡。

三、文惠卡主体的法律关系性质

(一)政府发行的普惠型文惠卡

普惠型文惠卡由政府发放，通过商户加盟方式进行。笔者认为该合同两者间存在由第三人履行义务的合同关系，商户为履行义务的第三人。首先，政府将通过“以奖代补”的方式激发企业参与热情。企业加盟文惠卡的活动。然后，由政府组织向符合惠民卡申请条件的人员发放惠民卡。最后，持卡人可以到加盟企业持卡消费并享有折扣或积分优惠。在政府与补助对象中也有此类由第三人履行义务的合同，例如，政府给特定居民发放体检卡、政府给农村贫困人口牛羊补贴中后期对牛羊的检疫等。

崔建远先生认为行政合同具有以下特征：一是缔约一方为行政机关；二是行政合同的目的是为了实现公共利益；行政合同是行政机关实现其行政管理职能的法律手段；四是行政合同双方当事人的法律地位并不完全平等，行政机关享有超越合同相对人的单方面强制性权利—行政优益权，如指挥权、单方变更协议标的权、单方解除权、制裁权等等。笔者以为,行政合同兼具行政性和合同性,是利用合同方式实现行政管理目标的行政法律制度。”文化惠民卡是否可以定性为行政合同，对行政合同性质有不同观点的人会有不同的看法。②笔者认为在政府与消费者订立的由第三人履行义务的合同中，政府作为平等民事主体出现，在消费者预存一定金额，办理登记手续后发放文惠卡，更符合民事合同的要件。

(二)地区行业型文惠卡

在地区行业型文惠卡中，政府以购买国有民营的形式将服务外包给企业，政府引导、监管企业行为。由符合条件的人向企业申请办理惠民卡，该惠民卡使用中应遵守企业相关规定。由企业直接与惠民卡申请人“打交道”，政府不参与其中。持卡人按与企业订立的服务合同享有优惠。在该种模式下惠民卡持有人往往只享有办卡企业的文化消费优惠。

其中，政府和企业成立为第三人利益的合同。在民事领域,合同相对性是合同法的一个基本原理,罗马格言“无论何人不得为他人为约定”就是对这一原理的经典表述。合同相对性原理是绝对契约自由的体现,在早期,它确实有利于商业和贸易活动的进行,而且促进了意思自治原则的落实。但是,随着社会的发展,绝对契约自由带来了不便和不公正的结果,开始受到质疑并被实践所打破,合同相对性原理的例外情形也随之出现。陈锦波在《论行政合同的第三方效应》一文中指出，为第三人利益的行政合同是指行政合同本身或者行政合同中的相应条款,是为了第三人的利益而设置的情形。在行政法领域,行政合同的一个典型特征是公益性,原本不能为了第三人利益而签订行政合同,但在某些特定条件下,如果实现特定第三人的利益就是完成公益的一部分内容,那么就允许为第三人利益的行政合同存在。

在此种模式下政府和企业间的行政合同、企业与持卡人间的服务合同有何种关系，当行政合同单方撤销不存在时是否影响企业与持卡人间的服务合同？一方面，笔者认为两合同间不属于主合同与从合同的法律关系，根据合同之间的主从关系，可以将合同分为主合同与从合同。主合同是指能够独立存在，不以其他合同的存在为前提的合同，从合同又称附属合同，是指不具有独立性，以其他合同的存在为前提的合同，如定金合同、保证合同。区分主合同与从合同的意义在于：主合同与从合同的关系适用“从随主”原则，从合同须以主合同的存在为前提。主合同不成立，从合同也不能成立；主合同无效或者被撤销，从合同也将失去效力{主合同被撤销，从合同亦随之消灭。由于主合同并不以从合同为存在的前提，故从合同不成立或无效的，并不影响主合同的效力。笔者认为文惠卡行政合同的撤销并不必然导致企业与持卡人服务合同的撤销，所以两者间不是主合同与从合同的法律关系。另一方面，两合同间存在一定关联。当政府不再与该企业订立行政合同，一般情况下企业也不会再续订与持卡人间的服务合同，因为企业失去了政府补贴如若继续给予文惠卡持卡人优惠则需全部由自身负担。

【注释】

①北京文化惠民卡是一种实名制的文化消费积分权益卡。天津文化惠民卡的报道中将天津文化惠民卡定义为：是由市、区两级政府推出的可以优惠观看文艺演出的仅限本地区人员使用的实名制会员卡。河北省省会文化惠民卡定义为是在河北省财政厅、省文化厅、石家庄市财政局、市文广新局关心支持下，在省市演艺集团的具体指导下，由河北演艺集团智卡文化传媒有限公司和石家庄市演艺集团票务中心联合省直(河北省河北梆子剧院、河北省歌舞剧院、河北省杂技团、河北省话剧院、河北省心连心艺术团、河北省京剧艺术研究院、河北交响乐团等7家)和石家庄市(石家庄市京剧团、石家庄市评剧院一团、石家庄市青年评剧团、石家庄市河北梆子剧团、石家庄市丝弦剧团、石家庄市歌舞剧团等6家)共计13家院团发行的实名制会员卡。

②依据崔建远和李卫华先生的观点都可以将文化惠民卡定性为行政合同，依据英美法系将行政合同等基本同于民事合同则可将文化惠民卡定性为普通合同法律关系。