■ 程 梦

（作者单位：武汉市规划研究院）

一、武汉市村庄发展的主要特征

(一)人口空间分布不均衡、人口老龄化严重

一是武汉市周边的农村人口呈现出空间分布不均衡、人口老龄化、就业非农化的特征。由于城市近郊要素扩散以及距离成本的限制，乡村地区人口空间拓展呈现出圈层式发展特征，村庄人口数量随着大都市区圈层发展呈递减状态。=二是依据第六次人口普查统计，武汉都市发展区近郊区常住留守人口中人口老化态势显著，65岁以上占比11.6%，高于国际老龄化水平（65岁以上占比大于等于7%），呈现出人口老龄化特征。

(二)村均规模小，人均建设用地指标高，“人减地留”矛盾显著

武汉市乡村地区（即非集中建设区）共涉及到1408个行政村，8876个居民点，总人口166.45万人，总建设用地296.53平方公里。平均每个农村居民点用地规模为3.35公顷，每个居民点平均人数为188人，但是人均村庄建设用地为178平方米，这反映了虽然居民点规模普遍偏小，但是存在土地利用粗放现象。同时，武汉市虽然通过城乡建设用地增减挂钩项目来推动迁村并点和土地集约利用，但是由于项目实施难度大，村庄迁并情况不理想。从2008-2015年11月的数据来看，全市获批周转指标1559公顷，实施验收用地总数仅为267公顷，验收仅占获批的17%。

(三)农业现代化水平较高，农村新产业新业态持续涌现

一是武汉市依托现状自然资源，在乡村地区大力发展现代都市农业和绿色加工业，农业经济总量保持持续增长，农林牧渔产值由2005年的161.95亿元增长到2014年的544.93亿元，增幅达到337%，年平均增长率为12.9%。二是随着近年来我国居民消费的不断升级和乡村振兴战略的深入实施，以休闲农业、乡村旅游、农村电商为主的农村新产业新业态持续涌现，在武汉乡村地区呈现出井喷式的发展。特别是乡村休闲游，俨然已成为目前全市农业农村发展最快、就业最多、效益最好、农民获利最丰的支柱产业。至2016年，武汉市以赏花游为龙头带动的乡村休闲游接待游客人数3100万人次，实现旅游综合收入为78亿元，比五年前分别增长138%和245%。

(四)乡村设施配套与实际情况难以匹配

目前武汉的乡村地区大多已实现供水供电的全覆盖，但是对于污水处理、垃圾收集、燃气供给、公厕配套等方面建设各个街道仍存在较大差异；现行规划中乡村基础设施大多按城镇标准进行配套，在实际操作过程中对于指导乡村地区建设的作用有限；特别是乡村污水处理设施与城镇设施在污水收集、处理、后期运行等方面存在较大差异，设施配套往往也因为配套标准、建设模式不适应乡村地区而产生后期运营费用过高、使用率低下等问题。

二、武汉村庄规划的主要问题

(一)对“乡村本质”的陌生，导致理论基础缺乏

村庄规划与城市规划的工作内容是存在本质差异的。面对规模小、分布散、密度低的乡村，规划师们常常由于规划编制任务繁重或缺少相关理论与实践经验，对乡村本质了解不足，仍旧照搬城市规划模式，采用大规模迁并与集中化安置的规划手法，并以社区化形式对安置点进行布局，过于强调建筑风貌的一致性，忽视了乡村地区原有特色。

街域规划成果“三图三表”（以黄陂区横店街为例）

(二)自上而下传导，村民参与度不高

在传统的规划过程中，主要由规划师依据现状条件和规划判断，确定村湾迁并方案，明确村湾布局和配套设施，随后征求街道、村集体和村民的意见。还有的村庄规划在编制过程中，过于强调自上而下的意见传导，而忽略了村庄作为村民自治组织，在实际建设过程中应以村民意愿为主，导致规划成果由于脱离了村民意愿而难以实施建设。

(三)内容面面俱到，脱离村庄实际

很多的村庄规划的内容参照城镇总体规划的模板，内容涵盖村域规划、村庄规划、行动计划等多个部分，既包含了村域范围的现状分析、空间结构、产业布局、道路交通、公共服务设施、基础设施，又包含村庄居民点的现状分析、街道规划、公共服务设施、基础设施分布，内容大同小异，图纸表达空洞，脱离村庄建设的实际需求，导致不同的决策层看到规划成果后，往往只有一个“又多又全”印象，却找不到要点。

(四)成果表达复杂，难以指导实施建设

村庄规划编制成果包含上文本、说明书和图册。有的强求完整的成果体系，最终形成大量的无用图纸和生涩难懂的文字。成果过于内容繁杂，导致村民、村支书甚至乡镇领导对于规划成果都存在理解困难的现象，直接导致规划实施困难实用性不足。

三、实用性村庄规划的编制思路

（一）在规划原则上，回归乡村本原，形成实用性村庄规划理念

一是弘扬特色，生态优先。尊重农村地区的多样性和差异性，注重自然景观和传统村落保护，体现地域特色与乡村特色，强化乡村历史文化和特色风貌塑造。

二是以人为本，尊重民愿。充分尊重农民意愿、充分听取农民的意见和要求，把满足当地农村居民生产生活和发展需要作为规划的出发点，进一步改善农村人居环境和设施配套建设。

三是因地制宜，分类指导。坚持规划先行，科学确定不同片区村庄规划的侧重点，根据村庄具体情况和资源条件开展规划引导，充分发挥自主性和创造性，防止生搬硬套和“一刀切”。

四是集约建设，合理布局。合理利用区域空间，提高村庄的聚居度以及农业产业的集约化、规模化和现代化水平；合理安排用地布局，充分利用丘陵、缓坡和其他非耕地，实现集约用地和合理用地。

（二）在规划方式上，以乡镇为单位，推进村庄规划全覆盖

将村庄规划划分为“村域规划+村庄详细规划”两大阶段，以“政府部门+社会机构”为编制主体开门编规划。在村域规划阶段，以乡镇为单位，开展全域村庄规划，明确村庄集并、保留、新建的改造模式，优化村庄体系，明确重大基础设施布局和市政、公服等村级公益设施配置标准，并纳入乡镇一级国土空间规划。在村庄详细规划阶段开展村湾平面布局，落实村庄各类建筑和公共空间、绿化空间的布局，明确公共服务设施、市政设施、道路交通设施的点位及配套标准，提出旧房整治、新屋户型、建筑造型指引。村庄全域规划由市级规划主管部门主导，成立技术专班负责技术统筹；村庄详细规划由规划编制机构库的社会机构、高校等承担完成。此外，村庄详细规划采取分批开展的形式推进，各区结合自身情况，优先选取试点村编制村庄详细规划，之后再逐步铺开实现村庄详细规划的全覆盖。

（三）在规划内容上，构建“多规合一+编管合一”村庄规划体系

一是在规划编管思路上，以镇域为单位，将农村地区按照主导用途分区，综合运用“分区+用途+指标+名录”等手段，形成乡村地区上下一体、传导有序、管控有效的国土空间管控体系。同时，整合现有的村级土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，并积极构建“多规合一”的村庄规划数字化管理系统，将各类基础数据和规划内容均纳入国土空间规划“一张图平台”。二是，在规划实施路径上，以功能小镇为支点，以田园功能单元为平台开展功能策划；强化乡村空间治理，探索将乡村建设规划许可扩展到全要素许可；创新“土地整治+”，探索“土地整治+田园综合体”、“土地整治+村庄建设”、“土地整治+郊野公园”等实施模式。

村庄详细规划成果“两图一表一指引”（以黄陂区双河村为例）

（四）在规划成果上，形成“标准统一，量化精简”的表达方式

在村域规划层面，形成“三图三表”，优化村庄体系，明确村庄集并、流向、建设规模与用地边界，“三图三表”即用地现状图、用地规划及迁并流向图、市政和公共服务设施规划图、村庄现状情况调查表、村庄体系规模调整表、村域四三行动计划表。在村庄详细规划层面，形成“两图一表一指引”，明确村庄居民点内详细的平面布局方案，通过一张蓝图指导建设，并提出建设指引指导农房建设的具体形式，“两图一表一指引”即村湾现状平面图、村湾总平面图、试点村村湾四三行动计划表、村湾建筑改造指引。两阶段均形成简化版规划成果，确保简洁明了、村民能懂，方便指导后续建设。

四、实用性村庄规划的实施策略

(一)采取“全过程村民参与”方式，尊重村民意愿在规划中落实

村庄规划应当充分征求村民意愿，特别是村庄拆迁集并，应当尊重村民自身诉求，了解其集并意向、搬迁流向等，确保规划中村民的有效参与，以保障后续实施过程的可操作性。同时，村庄规划应当突出以镇带村，强化镇村一体化发展。在村庄用地布局、产业发展、设施配套等多方面与乡镇统筹考虑，实现村镇的一体化。

(二)推进“土地整治+村庄建设”模式，助力乡村空间治理精细化

开展村庄规划的一项核心内容是通过对村庄用地的盘整和村湾的合理集并，实现村庄建设用地的集约节约利用。但与此同时也应当适当考虑村庄未来发展存在着的不确定性，对于规划明确的村庄建设用地范围内应当对用地进行精细控制，充分挖掘村庄内部潜力空间；同时对于规划村庄建设用地范围外，应当充分考虑产业发展空间，对集并拆除村湾、废弃厂房、道路改线废弃地等存量用地进行合理利用，对于村湾集并腾退的建设用地指标，应考虑预留部分满足未来村庄产业发展需求。

(三)划定“田园功能单元”，进行精细化的产业布局

结合上位规划引导及现状资源禀赋，在乡镇范围内以一个或几个行政村为基本单位，划定不同的田园功能单元，提出各单元内主要的生态功能和产业发展方向，田园功能单元将直接指导农村居民点集并与产业用地布局。例如，以生态功能为主的单元内应突出生态维育，避免大拆大建，强调对存量用地的合理利用；以休闲旅游为主的单元内应结合景区建设适当开展集并，腾退建设用地预留产业发展；以城镇化发展为主的单元内应结合城区、镇区建设，加大村庄集并力度，全面向产业园区、集中建设区集并。同时，在村庄详细规划时，应当结合田园功能单元的整体引导，对乡村功能与主要产业进行精细化的定位和项目策划。

(四)统筹多部门“专项规划+涉农资金”，强调实用性基础设施配套

乡村基础设施建设应当尊重村庄自身特色，对于临近城镇集中建设区的村庄应尽量将城镇基础设施服务外延纳入其服务范围内可将村庄市政设施与城镇市政管网连通对于外围村庄应结合村庄规模合理配套基础设施，特别是乡村污水处理设施应当采用分散化设施配套，制定不同标准的配套设施与处理要求。同时，目前涉农资金来源渠道多、投入散、涉及部门广，条块分割，存在交叉重复或相互脱节问题，难以实行有效地统一管理。规划建议统筹现有各专项的涉农资金，结合乡村建设的现实，尽量选择可实施、投资少、便于后期维护的基础设施配套。