汪瀚培

摘 要：户籍制度在我国具有源远流长的历史，一直延续至今。我国建国以来，户籍制度一直被用来限制人口流动，起到过一定的作用，改革开放以来，政府开始意识到其弊端，并对其进行了改革。本文探讨了我国户籍制度造成的种种问题，包括对城镇化、经济效率等的影响;并评述了当前的改革方案，分析了阻碍改革的因素，包括自增强机制以及政治风险等，同时也给出了建议。

关键词：户籍制度;制度改革;自增强机制;政绩考核

户籍制度是一种具有中国特色的基本行政制度，历史最早可上溯到春秋战国时期。以家庭为基本控制单位，是我国户籍制度最鲜明的特征，而直到今天，户籍制度仍包含着一套与证明身份、配置资源相关的政治、经济制度。实际上，中国户籍制度不仅是一般意义上的人口信息或人口信息与管理制度，而且中国户籍制度长期是与土地制度、赋役制度、等级制度等相互结合，赋予特定户籍或户籍中的特定的个人（群体）特定权利和义务，实质是通过控制人及其权利（资源能力）进而控制其他资源的一类制度安排和结构。[1]

通常认为，世界上仅有三个国家实行户籍制度，分别为中国、北朝鲜以及贝宁，因此这是一种世界罕见的制度。事实上，在我国的实践中，户籍制度成为一种对劳动力资源配置起到扭曲作用的政策，城乡割裂、劳动力受到歧视都是常见的户籍政策带来的负面影响。

一、户籍制度产生的主要问题

我国的户籍制度，出去其古代历史的原因，一定程度上是改革开放前计划经济体制的产物。计划体制下的中国，国家以行政手段调整经济运行，城乡之间的经济关系、以及人口流动成为了计划控制的重要组成部分。城乡之间劳动力流动被人为阻断。与轻工业相比，重工业的资本密集程度高，劳动吸纳能力较弱。因而，推行重工业优先发展战略意味着牺牲掉大量的就业机会。因此，国家要针对就业问题作出相应的制度安排。[2] 我国于1958年颁布《中华人民共和国户口登记条例》，正式从制度化了户籍制度，通过法律形式，基本杜绝了城市与农村之间未经正是许可的人口流动。

改革开放以后，我国转向市场经济体制，逐步开始由市场完成对各生产要素的配置。随着我国城镇化进程的逐步推进，计划经济体制时期积蓄在农村的青壮劳动力逐步随着工业、服务业就业机会的增加而向城市迁徙，劳动力要素开始在城市和农村之间流动配置。值得一提的是，我国1954年宪法第九十条曾经保障过公民迁徙和居住的自由，但是在1975年的宪法中修正中遭到删除，至今没有恢复。进城务工的原农村户口人员通常被称为“农民工”，成为了中国社会特有的一种带有歧视性意味的一种身份。在户籍制度下，我国出现了一种独特的“市民权”的概念。社会资源严重依赖户籍制度进行分配，教育、医疗、社会保障等社会福利由于主要归口地方财政负担，导致无户籍的外来人员无法享受所在城市的福利保障。权利与福利上的差异，造成了农民工、乃至所有非本地户籍人士的身份认同问题，这包括自我認同与企业对所雇佣劳动力的身份认同。

自我身份认同往往关系到人们的生活目标设定（价值获得方式）以及在城市的生活原则、生活方式，而乡城迁移者基本是以农村、农民为参照的。来自制度的、社会的文化的偏见和歧视，造成了乡城迁移人员对城市生活的适应困难，并导致他们将“城市人”对象化，与“城市人”这一群体产生对立，对城市和城市居民抱有排斥心理。[3]这就导致了城乡割裂的矛盾。在城镇化的过程中，“农民工”往往只是从地域上被城镇化了，而他们的思维、自我认同，以及家庭，仍然停留在农村。从社会心理学来看，他们的感受被相对剥夺，进而产生认同拒斥的自我保护行为，这一定程度上造成或激化了社会矛盾。

对于劳动力的要素配置问题，户籍制度从多个方面阻碍了劳动力的自由流动与合理市场定价，使市场机制无法发挥其资源配置功能，并造成了流动人口这一群体的福利损失。

首先，由于地方政府的歧视性政策，过去有许多大中城市政府规定了企业不得雇佣外地劳动力的行业和岗位[3]，导致外来流动人口的就业选择范围受到极大限制。同时，这一政策使得拥有本地户籍的劳动力在市场上拥有相对优势，减小了竞争，从而企业必然要为这一政策性优势支付溢价，提升了企业的用人成本。

其次，由于社会保障体系对户籍人口与非户籍人口的差别对待，非户籍人口的基本的社会福利得不到完善的保障。在地方财政负担社会保障支出的情况下，是否享有社会福利的资格往往是根据是否具有本地户口确定的。尤其对于流动劳动力人口的子女，直到今天都无法享有与户籍人口同等的教育机会。带有户籍要求的入学制度保障了户籍人口的教育权利，却是以外来流动人口的福利牺牲为代价的。因此，在无法取得户籍的情况下，流动劳动力得不到所在城市长期居住的保障基础，他们的迁移预期只能是暂时性的，或流动的[4]。这种暂时性的迁移预期同样为其雇主所知，在雇主的雇佣决策中，就隐含了外来劳动力较高的离职预期。在一些员工培训成本较高，雇主期望员工稳定的行业中，外来流动人口被赋予了政策性的天然劣势，具有较低的竞争力。

第三，在户籍制度阻碍外来劳动力进入之余，它也是本地劳动力流出的一大阻力。对于城市居民，尤其是一线城市居民而言，由于社会福利的差异，他们的户籍客观上是具有价值的，放弃所在城市户籍流动至其他城市，是一种巨大的潜在损失。这样的损失不仅对原住居民是存在的，对耗费时间、精力成功取得户籍资格的外来人口来说，再次外迁其他城市更是不可接受的沉没成本损失。即使劳动力本身已经不适应一线城市的竞争，不匹配就业岗位需求，但由于户籍制度的福利与就业保护机制，他们就有意愿、更有能力继续留存于一线城市，而非在市场机制的推动下流向二三线城市的劳动力市场。这样的反向流动阻碍导致了大城市人口只出不进，一线城市规模一味扩大，人口负担不断加剧，从而户籍资格更加难以取得，形成恶性循环。

但是，户籍制度存在至今，并非一无是处，在我国经济发展以及城镇化的进程中，它存在或存在过一定的合理性和积极意义。回顾拉美国家的经验，过度城镇化往往导致大城市附近贫民窟聚集，影响市容市貌，同时影响城市治安稳定。我国的户籍制度赋予了政府按规划优化城市人口结构的法律基础，行政当局可以以户籍制度作为依托，遣送外来人口离开城市，客观上阻止了贫民窟的出现。

二、对现行改革方案的评述

户籍制度改革是我国城镇化过程中的一个重要命题，关于这一改革的研究自改革开放伊始便从未有过停歇。尽管从顶层设计的角度而言，这一改革得到了足够的重视，但由于制度变迁所具有的路径依赖效应，户籍制度改革仍存在着许多阻力。

2014年，国务院发布了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，确立了新型户籍制度改革的目标——促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖[5]。这份意见要求逐步调整户口迁移政策，对小城市、中等城市、大城市、特大城市区别对待，从小城市的“全面放开落户限制”到特大城市的“严格控制人口规模”，中央对户籍制度的改革仍然慎之又慎，保持循序渐进的态势。

小城市由于数量多、人口密度小、福利水平低等原因，在我国高速城镇化低大背景下，人口迁入意愿往往达不到城市容量，因而几乎不存在落户矛盾，反是地方政府采取各种优惠政策，希望扩大户籍人口数量，以达到城市扩张、经济发展等目的，放开落户限制也是自然而然、水到渠成。

然而，大城市以及特大城市作为我国户籍矛盾最为突出的区域，恰恰得到的改革幅度最小。对于大城市，尤其是特大城市而言，他们的户籍管制具有一种自增强机制。城市户籍管制越严格，能够享受排他性公共品的外来人口越少，非排他性公共品供给水平就越高，由于外来人口向特大城市流动的原因主要在于追求更好的非排他性公共品，而不在于排他性公共品，因而严格的户籍管制导致外来人口进一步向特大城市流动，这又促使特大城市政府为了控制排他性公共品享受范围而进一步加强户籍管制。[6] 在学者邹一南的研究中，这种户籍管制的自增强机制在特大城市形成局部正反馈，尽管效率低下，却仍然成为了一个自我锁定的均衡。享有户籍特权的排他性公共物品通常包括教育、医疗、养老、住房保障等。医疗、养老体系对于就业职工而言，由于其单位加个人按比例负担的模式，通常对地方财政不会带来过多的负担，因此在目前的制度下，参加社保并不需要本地户籍，甚至买房落户受到社保缴纳年限的限制。但作为一种健康的、可持续的城镇化，城镇化不能是农村劳动力自己一人的城镇化，他们的亲属绝不能被忽视。对于非户籍人口职工年迈的父母，由于他们没有工作，无法参与职工医保体系，一旦加入城市医保，只能由居民医保体系进行保障;而养老金部分，城乡差别则更大，他们通常只能留在农村享受养老保障。对于非户籍人口的子女，在当地拥有接受教育的机会是尤其重要的，但教育资源是一种较之社会保障更具有排他性的公共物品。教育资源，特别是优质教育资源很难在政府财政的投资之下迅速扩张，因此它的分配更关系到城市户籍居民的切身利益，稍有不慎，便可能引发社会矛盾。于是在政府的考量下，义务教育阶段几乎完全按户口所在学区分配教育資源，高中阶段严格按照户籍所在市、区、县划定报考学校范围，最大化地剥夺了外来非户籍人口子女受教育的机会，这种举措事实上强化了户籍制度，成为自增强机制的一个典型。

除了特大城市户籍人口的自身利益导致户籍管制自增强之外，地方政府的考核机制也容易导致改革的受阻。对于我国地方政府的考核而言，环境保护、医疗、教育、社会保障、市场监管等维度长期以来都属于“软指标”，难以与经济发展等“硬指标”向抗衡[7]，而突发事件更是“一票否决制”的指标。如果发生突发事件，地方政府则不能通过考核，领导班子便被认为不称职[2]，因此，社会维稳、防止突发事件发生一向是地方政府工作的重中之重。放开户籍管制，短期之内对特大城市而言必然导致人口涌入，人口密度进一步上升，就业、住房以及公共资源等的竞争加剧。在本地职工生活成本增加，甚至是失业率上升的情况下，社会不安定因素便会加剧，由此便可能导致突发事件，这对于地方政府来说，是一种不可负担的政治风险。而采取一贯的就业保护政策，歧视外来劳动力，保持现状的相对稳定，是一种“不求有功，但求无过”的策略，牺牲长期可能的改革红利来换取眼下的社会稳定。

基于上述分析，要真正落实户籍制度改革，最终必须要着手于一线特大城市，而着手一线特大城市，至少要破除户籍管制的自增强机制与地方政府政绩考核两大矛盾。对于地方政府政绩考核，在继续探索完善考核机制的基础上，可以适当地根据户籍制度改革这一长期问题作出针对性调整。尤其，决策风险可以通过中央一级决策的形式，从地方政府一级转移，从而增加地方官员推进制度改革的动力。

对于户籍管制的自增强机制，破除排他性公共物品的户籍供应特权是一大关键。在形成自我锁定均衡的情况下，也许只有通过外部的、最高层的强制性行政命令来打破这一局面。这也许会增加特大城市的财政压力，但事实上，如今一线特大城市基本只享受了劳动力流入带来的巨大人口红利，却没有承受了为劳动力人口的家庭提供社会福利所带来的财政负担。教育资源的分配与教育公平可能是改革中最棘手的问题，它们需要缓慢渐进式改革，但当务之急是防止资源分配与户籍的关系进一步加强，允许异地高考就是一个有积极意义的探索。

当然，对于上述措施而言，特大城市原住户籍居民的利益不论从短期还是长期而言都将受到损害。针对这一群体的保障、安抚工作，不仅是一个有关公平的问题，也是一个有关维护社会稳定的问题。因此，迅速的运动式的激进改革无论如何都是不可取的，而这些问题也许需要通过一些非经济政策的手段，由当地政府在改革的时段内逐步解决。

三、总结

本文在探讨户籍制度带来弊端的基础上，评述了当前户籍制度改革方案，并给出了一定的建议。现行户籍制度作为一种历史遗留的制度，已经不适应市场机制下的劳动力要素自由配置要求，并造成了我国城镇化进程的隐患。对非户籍人口的歧视性政策造成了诸如身份认同、社会福利差异等矛盾，它们不仅影响了经济效率，还一定程度上破坏了社会公平。现行改革方案遵循了小城市的“全面放开落户限制”，特大城市的“严格控制人口规模”的框架，这一方案继续了改革进程，却没有解决户籍矛盾最严重的特大城市。本文论述了阻碍改革的自增强机制与政绩考核机制，他们形成了一种自我锁定的均衡，一旦改革必然遭到既得利益者的反对，甚至可能引发社会动荡。改革是一项艰巨的任务，本文笼统地认为应当通过渐进式改革方案破除自增强机制，化解利益矛盾，而落到实处的有效方案仍有待研究。

[参考文献]

[1] 林浩. 中国户籍制度变迁研究[D].西南财经大学，2013.

[2] 蔡昉，都阳，王美艳.户籍制度与劳动力市场保护[J].经济研究，2001（12）：41-49.

[3] 陈映芳.“农民工”：制度安排与身份认同[J].社会学研究，2005（03）：119-132.

[4] 蔡昉.劳动力迁移的两个过程及其制度障碍[J].社会学研究，2001（04）：44-51.

[5] 国务院关于进一步推进估计制度改革的意见.国发[2014]25号，2014.

[6] 邹一南.特大城市户籍管制的自增强机制研究[J].人口与经济，2017（02）：55-65.

[7] 周黎安.“官场+市场”与中国增长故事[J].社会，2018，38（02）：1-45.

（作者单位：苏州大学东吴商学院，江苏 苏州 215006）