曹润中

农村生活垃圾全域一体化第三方治理（以下简称第三方治理）是在政府的主导下，通过政府购买服务，委托环境服务公司，进行农村垃圾治理的新模式，即建立一条“企业专业运营+政府严格监管+群众广泛参与+城乡一体推进”的城乡环卫“全域一体化”治理模式。实现城乡垃圾治理统一清扫、统一收集、统一转运、统一处理、统一监管，保证垃圾扫干净、运得出、处理好、保持住。近年来，随着改善农村人居环境的不断深入，农村生活垃圾治理遇到了一些新情况、新问题，严重制约了农村人居环境的进一步提升。为克服发展中的问题，我国对第三方治理进行了积极探索，并取得了显著成效。实践证明，第三方治理是落实三年行动方案、促进农村垃圾治理的有效措施，是推进农村垃圾治理运营专业化、产业化的重要途径，是当前农村人居环境整治的一项迫切选择。让市场之手接过环卫“扫帚”，实现“一把扫帚扫到底”，从根本上解决农村生活垃圾问题。

一、农村垃圾处理存在的困难和问题

2013年以来，河南省委、省政府高度重视改善农村人居环境，先后出台了《全省改善农村人居环境指导意见》《河南省改善农村人居环境五年行动计划（2016-2020）》《河南省农村人居环境三年行动实施方案》，强化领导、加大投入、因地制宜，久久为功、持续推进。农村垃圾治理初步达到“五有”标准和“四个环节”要求，农村人居环境整治成效明显，群众满意度逐年提高。在推进过程中，河南省委、省政府加强顶层设计，各地充分发挥政府主导作用，开拓创新，政府购买服务，引入市场化运作机制，实施第三方治理，全省90%以上的县（市、区）实行农村垃圾市场化运作，探索了农村垃圾治理的有效途径。由于河南省地域广阔，农村人口多，经济欠发达，农村垃圾成分复杂、数量巨大、处理难度大，遇到了一些困难和问题。

（一）农村垃圾数量大

目前，农村人均日产生活垃圾约0.8千克，年均约300千克，按农村常住人口5800万计算，河南省农村垃圾年产生量约为1740万吨。这些只是农村生活垃圾，还不包括农业生产畜禽粪便、秸秆等废弃物和一些建筑废料，可谓数量巨大。2018年9月，全国居民消费价格同比上涨2.5%。其中，城市上涨2.4%，农村上涨2.5%。农村居民的生活水平不断提升，对于生态环境的要求，自然也变得越来越高。

（二）成分多样处理难

农村垃圾成分日益复杂，塑料制品、化纤、废弃电池电器等工业品废弃物增多，靠低温焚烧、简易填埋等就地处置方式问题较大，二次污染较为严重。河南省城镇填埋场已经处于饱和状态，城镇垃圾在无害化处理上“自身难保”，多数地区根本无力利用城市垃圾处理体系解决农村垃圾问题，农村垃圾治理出口迫在眉睫，直接影响到农村环境进一步提升。

（三）市场运作不完善

河南省雖然有90%以上的县实行了市场化垃圾处理运营，但从各地的实践看，仅在垃圾清扫或者收集运输阶段承包给了垃圾治理运营公司，没有按照村收集、乡转运、县处理全链条施行市场化，第三方治理调研统计，仅在村一级清扫收集市场化的占30%，运输环节市场化的占50%，收集、运输和处理全链条市场化的比例较低，城乡一体化全链条市场化的更低。

（四）全域治理有死角

由于环卫服务公司不是社会公益性机构，他们是盈利性的企业，追求企业利益，由于农村偏僻小巷垃圾处理难度大、成本较高，一般承担市场化运作的企业，对村内房前屋后、背街小巷的垃圾清理不愿承接，只愿意承担主干道保洁、收集、运输、处理，造成卫生死角。

（五）管理监督有缺失

目前，农村垃圾无害化处理水平不高、基础设施建设不完善、垃圾收运工作不规范、服务公司行为失约，对这些问题的规范管理监督没有法规条例。一些地方政府部门只负责签订合同，对承包企业的监督乏力;一些企业只讲企业利益，而忽视保洁效果;发挥群众的监督作用，又缺少正规顺畅的反映渠道。

二、建立第三方治理的意义

（一）第三方治理是解决农村垃圾治理问题的基本途径

将城乡生活垃圾治理实行全域市场化外包，明确政府、企业的责任和义务，能有效解决“边界不清、责任不明、标准不一、推诿扯皮”等现象，从根本上避免一些地方搞运动式治理、治理后反弹的难题，真正实现城乡环卫全覆盖、无盲区。

（二）第三方治理是提升城乡环境卫生水平的有效方式

推行城乡环卫“管干分离”，以政府购买服务的方式，将城乡环卫公共服务推向市场，把专业的事情交给高效的市场主体去做，政府作为监督者和合作者，强化规划、监管和考核等职责，有利于提高公共服务的供给质量和效率，全面提升城乡环卫服务水平。

（三）第三方治理是解决长效投入问题的重要渠道

通过推行第三方治理，以市场化方式引进社会资本参与城乡环卫设施建设和日常运营，实现了城乡垃圾治理投资多元化，既能有效缓解各地建设基础设施特别是大型终端设施的投入压力，又能以契约形式保障各级财政对城乡环卫日常运行维护的长效投入。

（四）第三方治理是落实三年行动方案的迫切选择

改善农村人居环境是实施乡村振兴的第一场硬仗，到2020年完成三年行动目标和重点任务，时间紧、任务重、群众期望高，是党和政府向农民群众的庄严承诺，是必须完成的民生大事。我国的实践探索证明，第三方治理是一项效果好、效率高、费用低，群众满意的措施。一些实施第三方治理地方的群众反映，村里生活垃圾治理前后的变化和心理感受：“可以用‘翻天覆地来表达。我们走在村里的村路小巷，就像是生活在城里，与市民一样，享受到了更多的公共服务。”所以说，选择第三方治理模式治理农村垃圾，保质保量完成三年行动方案，刻不容缓。

三、实行第三方治理的探索实践

全国各地贯彻习总书记“绿水青山就是金山银山”的理念，积极改善农村人居环境，我国一些地方大胆尝试、积极探索，推进第三方治理模式，取得了明显成效，也为河南省建立垃圾处理机制提供了宝贵经验。

（一）探索村庄保洁市场竞争机制

2015年，河南省安阳市首先引入市场竞争机制，鼓励通过委托、承包、购买等方式，为农村提供市场化保洁服务。经济条件较好的乡镇，在全乡镇范围内实行市场化保洁;经济条件一般的乡镇，在乡镇政府所在地、重点村和主要道路沿线村庄实行市场化保洁;经济条件较差的乡镇，在乡镇政府所在地实行市场化保洁。安阳市有514个村实现了市场化保洁。河南省汤阴县引进安阳靓丽、汤阴洁美等18家专业保洁公司，将乡道、村庄主次街道等打包纳入市场化保洁范围，市场化保洁覆盖165个行政村，占全县行政村总数的55%。尤其是韩庄、白营、伏道3乡镇已实现市场化保洁全覆盖。

（二）探索推行垃圾清扫转运市场化机制

河南省南乐县、清丰县、长垣县、长葛市探索实践垃圾处理市场化机制，推行政府购买服务，实行公司化运作，统一收集、统一运输、统一处理垃圾，实施专业化运营。科学规划环卫设施布局，每10户农村家庭配备一个垃圾桶，每350人配备1名保洁员，5～6个村配备1辆垃圾清运车，3～4个村建设一处环保地埋垃圾中转点，每个乡镇配备1辆垃圾转运车、设立1个项目管理部，在县城建设调度指挥平台。把县乡村垃圾保洁三个主体转变为一个主体，政府从执行者变为监管者，由“运动员”变为“裁判员”。资金保障坚持“县乡财政兜底”原则，将乡村卫生保洁和垃圾清运资金纳入政府购买服务年度财政预算，建立县乡村环境卫生服务费分担机制。

（三）探索垃圾分类市场化机制

河南省息县对每个村投入30万元，共计投入4200万元，吸引外出人员参与，实施市场化运作，探索垃圾分类。在路口乡弯柳树村、杨店乡张围孜村和朱鹤村、项店镇张庄村、小茴店镇张老庄村、谯楼办事处庞湾村、八里岔莲花村等133个村庄建设垃圾资源分类中心，解决垃圾资源化分类，垃圾减量达到80%，群众从中获得丰厚的收益。

（四）探索全域一体化第三方治理机制

江西省出台了《关于推行农村生活垃圾第三方治理的实施意见》，按照“两同步·四统一”，即城市和农村同步推进市场化、清扫和清运同步推进市场化，实现城乡生活垃圾统一清扫、统一收集、统一转运、统一处理。将农村生活垃圾治理公共服务推向市场，推行城乡环卫“全域一体化”第三方治理的治理模式。目前，江西省已有30多个县开展农村生活垃圾治理第三方服务全域外包，农村环境卫生治理有了长效保障。吉安市以县（市、区）为主体，全市13个县（市、区）共投入第三方治理费用每年合计3.6亿元，平均每个县2730多万元，通过公开招投標的方式，引进广东侨银环保科技公司、湖南美中环境物业管理公司、安徽劲旅环境科技公司等24家省内外专业环保企业，全面负责各地农村生活垃圾治理。目前，吉安市95%以上行政村的生活垃圾，纳入城乡环卫“全域一体化”第三方治理、职能部门监管，让市场之手接过环卫“扫帚”。自第三方企业进驻并运行以来，全市各地主要干道沿线、村庄清洁干净有序，农村垃圾“运动式”治理和反弹的问题，得到根本解决，深得农民群众的拥护和好评。

四、建立第三方治理的建议

根据以上分析，无论从实践探索还是从发展前景看，解决农村垃圾治理遇到的瓶颈问题，实行全域一体化第三方治理，建立科学的农村垃圾治理机制，是当前的现实选择、迫切选择。为此，提三点建议。

（一）搞好方案设计

在总结借鉴全国各地成功经验的基础上，研究制定《河南省关于大力推行城乡环卫“全域一体化”第三方治理的指导意见》，确定目标任务、行动路线、保障措施等，推动各地加快建立“第三方治理”机制，实现农村生活垃圾治理“两同步五统一”。“两同步”即城市与农村同步推进市场化、清扫与清运同步推进市场化，“五统一”即城乡生活垃圾统一清扫、统一收集、统一转运、统一处理和统一监管。

（二）加快条例制定

从全国情况看，一些改善农村环境先进地区已经出台了农村垃圾管理条例，《濮阳市农村生活垃圾治理条例》也通过了人大审核。这些法律性条文对规范农村垃圾治理起到了积极的作用，促进农村环境进一步提升。尽快出台农村垃圾管理条例，加大对农村垃圾市场化运作的规范、监督、管理。

（三）加强基础设施建设

近年来，国家在改善农村人居环境方面的投入逐年增加，各级积极主动争取国家资金支持。河南省也要设立农村人居环境整治专项资金，保障三年行动重点任务保质保量完成，尤其要加大对农村垃圾治理专项资金的投入，建设一批“静脉产业园”，解决农村垃圾治理出口问题，推动垃圾治理减量化、资源化、无害化。

（四）健全监管机制

如何有效监管是农村生活垃圾第三方治理能否取得实效的关键。明确监管主体，建立市、县、乡、村四级监管考核机制，确定市、县政府部门监管主体，负责城乡环境卫生监督管理。细化监管标准。建立城乡环卫一体化考核评比质量标准和细则，让监督有可操作性的标准。完善监管举措。建立按月考核、以考核拨付经费的考核评价机制，同时建立退出机制，加强对第三方公司运营的日常监督，对群众反映强烈的采取劝退措施。

（五）实施垃圾分类

鼓励各地因地制宜开展农村生活垃圾分类，实现垃圾减量化、资源化、无害化。积极引导有条件的地方采用政府购买服务、政府与社会资本合作等形式，充分吸引社会力量参与生活垃圾分类收集、运输和处理。充分发挥家庭作用，从家庭开始垃圾分类，分类收集、分类投放、分类运输、分类处理。

（作者单位：河南省农业农村厅）