【摘 要】 本文探讨建立政府权力清单制度，进一步转变政府职能，全面推进政治体制改革，关系到内部组织结构的优化、运行机制的完善和管理模式的创新。地方政府推行权力清单制度改革已经取得了良好成效，但是，在实施过程中，依然存在观念性、制度性、社会性等方面的难题和挑战。针对目前面临的困难，本文提出了强化整体政府概念、建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统、加强政府事中事后监管、完善政府权力清单制度的监督机制等措施。

【关键词】 政府;权力清单;权责清单;监督

当前，各地区权力清单制度改革正在如火如荼地开展，推进权力清单制度是建立法治政府，提升政府治理水平和能力的重要环节。然而，建立长期有效的权力清单制度却是一项复杂艰巨的任务，面临着重大机遇的同时也面临着巨大的挑战。这就要求地方政府在推行权力清单制度的时候，要立足我们国家法治建设的实际情况，渐进有序、稳慎推行，积极思考符合实际又大胆创新的对策路径。

一、强化整体政府概念，建立和完善跨部门协作的政府信息共享系统

1、强化整体政府概念，开展跨部门政务协同

整体政府概念是基于“碎片化”政府而提出的。当前，中国地方政府或多或少都存在着碎片化的趋势，一方面政府职能在不断扩张，另一方面地方保护主义有蔓延的危险，碎片化的趋势影响了政府的行政效率以及行政的合理性。奥斯本在《改革政府》中指出，“我们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的政府治理。”[1]整体政府就是要通过一种通过横向和纵向协调的思想与行动以此消除不同政策之间的矛盾和张力，从而实现政府预期利益改革的模式。推进权力清单制度改革正是跨部门开展政务的典型事项，需要部门之间的协同，这也是基于整体政府理论的要求。首先，部门之间进行权力清单信息资源整合。利用电子政务信息技术实现部门管理信息资源的共享。信息资源的共享运作和管理并非简单的交换，而是基于统一数据结构对权利清查工作的组织结构、运行方式、行政流程进行重组和再造，从而实现软、硬件兼容，激发各部门共享信息的热情。其次，权力清单制度流程的再造。互联网技术下的电子政务已经改变了传统政府办事模式，行政服务向着更加便民的方向发展，“一站式”的服务更加便捷有效。最后，优化服务平台。政府部门之间达成协同发展的同时，也要存在竞争。各自优化行政服务，为人民群众打造更加整体性、流通性、便捷性的服务平台。这种良性竞争机制使得部门之间在合理范围之内进一步提升政务协同的质量。

2、搭建网络载体，建立政府信息共享系统

政府信息共享是电子政务的关键内容，是各行政层级之间、政府各部门之间、政府部门与行政相对人之间因为政府信息公开或者因为履行公共管理职能和办事的需要而提供、获取和利用政府信息资源的行为。建立政府信息共享系统避免了政务传递时出现过度的、不合理的共享要求和现象。推行权力清单制度改革，建立政府共享信息系统，首先要破除阻碍权力清单制度改革的封闭体系。内部权力清查工作要求运行平台达到相对统一，目录清晰层级化分明。这就需要一个整体化、统一化的信息平台，部门之间的信息孤岛自然会被破除，随之建立相对统一的信息资源目录和数据交换平台，实现“一站式”服务的网络中心。其次，公开政务，实现“权力上网”。行政权力神秘的面纱早就应该揭开，本着公开透明的原则使“权力上网”，接受群众的监督，是权力清单制度改革的基本要求。建立相对统一的权力清单运行网络平台，一方面便于接受监督，另一方面节约人们办事的时间，提高了行政效率。最后，注意信息保护，维护网络安全。同时，要对信息进行智能监控，加强信息安全监管。

二、加强政府事中事后监管

推行权力清单制度改革之中，特别强调对清查工作以及权利清查落实情况的监管。权力清单制度的监管包括事中监管和事后监管。其中事中监督是贯穿于编制权力清单工作始终的监督检查，对于清查工作中可能出现的或故意或无意或有心或无心删减遗落或是无辜增加的本应列入清单的权力进行监督。事后监管则是权力清单制定出来之后，进入贯彻执行阶段的监督检查。而监督机构与相关责任机构是分开的，这就避免自己人监督自己人的情况。无论是事中监管还是事后监管都要明确监管的重点，要依据实际情况进行实时监管。

1、明确监管重点

推行权力清单制度改革，无论是事中监管还是事后监管，都应有重点，只有明确监管的重点，抓住主要矛盾，才能解决问题。要在事中监管时，明确各部门或单位的行政权力事项的数量，逐一进行检查审核，对于敏感部门或容易产生腐败的部门进行重点检查。在事后监管时，要对照权力清单监督部门或单位落实清单，重点监管那些容易出错的，权限较大的权力事项。

2、實时进行监管

推行权力清单制度，要注意进行实时监管，及时调整权力清单。权力清单制度是推进政治体制改革的重要举措，是治国理政的重要内容，会随着社会的发展和时代的变化而不断进行调整变化的。因此，在落实权力清单情况监督的同时，也要注意实际情况的变化，进行实时监督，有些分权的权力可能需要重新获得，一些未被授予的权力可能需要重新授予，而那些被取消的权力可能需要重新返回到列表中。监察机关不仅要重视实时监察，而且要对主管部门进行实时监察。在权力清单运作过程中，一旦出现与社会实践发展不相适应的情况，应在第一时间通知权力清单的建立机关，并提出监督权力清单创新和完善的建议，经调整后继续监督权力清单的运作。形成良性循环，确保权力清单随着社会经济的发展而发展。

三、完善政府权力清单制度的监督机制及其它配套机制

推行权力清单制度改革，离不开监督机制及配套制度的保障。监督机制及时准确监督权力清单制定和落实情况，保证制度落地生根开花结果。配套制度是应权力清单的存在而存在，保证权力清单制度的顺利推行。

1、强化专门监督力量，发挥社会监督作用

对权力清单制度进行监督，应当设立专门监督机关，发挥专门监督的作用。其中地方各级人大常委会应当成为权力清单制度的专门监督机关。地方各级人大常委会作为常设机构，本身就兼具监督检查地方行政权力行使的职责，又因其特殊的地位，能够长期有效地进行专门的监督。同时，地方各级人大常委会作为立法机关，能够熟悉相关的法律法规，对于权力清单制度中的不合法现象进行及时的纠错和制止。专门监督机关由各级人大常委会负责，监督政府权力清单制度的实施，一旦发现在政府权力清单运行中出现先行动后法律的情况，不仅可以及时纠正，还可以对地方性法规中不一致的情况进行监督，从根本上解决问题。因此，在推行政府权力清单制度改革时，应充分发挥各级地方权力机关的专门监督作用。

对权力清单制度进行监督，除了强化专门监督，还要加强社会监督的力量。一方面要加强党的监督、司法部门的监督以及人大监督，多管齐下同时监督，还要将监督与问责相结合，如果只监督不问责，那么监督的效果也就发挥不出来了。另一方面，要加强人民群众的监督。权力清单制定之后，及时向社会公开清单，这不仅让人民群众了解行政事务的办事流程，提高了办事效率，也便于地方政府接受人民群众的监督。应当设立专门接受群众检举举报的窗口，方便群众监督。同时，还要扩展监督途径，多方面多渠道接受监督。

2、建立健全相配套的行政制度

“有权必有责，权责相一致”。推行权力清单制度要建立相配套的责任制度，这是保障权力清单制度发挥实效的必要举措。建立相配套的责任制度要注意权力清查工作中和权力清单建立后两个时期。前期要进行必要的可行性和风险性评估，一旦出现有关部门的责任事故，就要找到相应的责任人承担责任。后期进入实施阶段，要监督权力清单上的权力事项能够各归其位，有效运行，如果出现执行或落实不到位的情况，就要按照责任制度承担相应的责任。在这其中有一项非常重要的内容，就是责任制度的执行部门需要具有独立性，这样可以对政府权力的运行起到规范、约束、监督、追责的积极作用。

推行权力清单制度还要建立相配套的负面清單制度。这是政府针对企业以清单的方式列出一些禁止和限制投资的领域，在此领域外的活动充分开放，是对我国政府权力清单制度的延伸，也是政府社会治理理念的改革创新。十九大报告强调：“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”[2]权力清单制度要解决的主要问题之一就是在于政府与市场的关系，只有政府尽可能多地放手，让市场发挥其在资源配置中的决定性作用，把该管的事情管好，其他的放任市场发展，尽可能调动社会组织的积极因素，为各类社会主体提供更加广阔的空间，促进社会的良好运行。

3、建立健全相关的法律法规机制

实行权力清单制度改革是建设法治政府的重要措施之一。因此，权力清单制度需要建立和完善相关的法律法规机制。只有通过立法和国家强制力的保障，才能真正发挥权力清单的实施作用。建立健全相关法律法规要在两个层面开展：第一，中央政府立法层面。在全国范围内推行权力清单制度改革，如果没有中央政府统一的法规或范本规定，很容易造成各地市因为地方法规的不一致造成权力清单制度的不适。另一方面推行权力清单制度如果缺少了法律的保障，容易出现个别地方政府的消极对待。因此，推行权力清单制度应当由中央出面先行制定《行政权力清单条例》，在权力清单制度的基本内容、基本格式、权责关系、组织领导、责任权限等方面作出明确的规定。从而为地方政府推行权力清单制度提供相关的法律依据。第二，地方政府立法层面。由于各地方实际情况不一致，在推行权力清单制度过程中必然会存在特殊性，因此，地方政府应根据本地区实际情况制定相关的地方法律法规，确保权力清单制度的推广。同时，地方性法规在具体规定方面更贴近实际，符合人民意愿。行政主体未按照职权清单履行职责的，行政相对人可以作为提起行政诉讼的依据。法院可以根据权力清单的内容，裁决行政案件，充分发挥司法机关对行政权力的制约和监督作用。可以规范政府和其他权力机关的自由裁量权以及法律、法规未规定的内容。

【注 释】

[1] （美）戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006.20.

[2] 中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2017.27.

【作者简介】

郑晓宇（1989—），山东日照人，曲阜师范大学政治与公共管理学院硕士在读，研究方向：政治学理论.