许丹琪 赵丹宁 徐昊男

摘 要：近年来，江苏省海门市以农村土地“三权分置”创新示范县的建设推广为契机，积极创新农业保险品种，推动土地流转履约保证保险试点，弥补土地流转过程中违约风险防范机制的缺失。基于此，本文以试点地区海门市参与土地流转的村组织为研究对象，以产权理论、不完全契约理论等理论为依据，采用文献分析、问卷调查等研究方法，了解试点地区保险推行现状，对该保险需求影响因素进行分析，并提出有效建议，促进土地流转体制的完善。

关键词：土地流转;履约保证保险;保险试点;政策建议

中图分类号：F84文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）07-0124-02

一、 土地流转履约保证保险概述

土地流转履约保证保险（下文简称履约保证保险）是土地流转主体为降低土地流转违约事故带来的财产损失和问责成本，按规定向承保公司缴纳一定的保险费用，当土地承包方由于外部因素或自身经营问题不能按约定时间、约定金额向土地流出方交付土地租金甚至发生“跑路”情况时，保险人按合同支付保险金以补偿流转土地失约的损失。

江苏省海门市于2017年7月24日印发相关文件，规定履约保证保险以市级农村产权交易中心交易项目为依据，由村组织负责履约保证保险保费收缴，承保公司主动与村级对接，核定保单。保险费率按照土地租金的3%，其中土地流出方承担1.5%，市财政补助1.5%，赔付标准为合同约定应缴纳的年度全额土地租金的100%，其中保险公司赔付50%，村级承担50%。在试点期（暂定三年）内，如当年保险赔付达保费总额的150%，承保公司终止赔付，及时启动风险预警机制，由政府专项基金对超出部分予以补偿。

二、 江苏省土地流转履约保证保险的提出背景

（一）政策背景

随着土地流转规模的逐渐扩大，流转过程中出现了诸如农地流转行为不规范、信息不对称、农民权益難以保障等问题。2016年江苏省农业网发布通知，要求各地高度重视农村土地经营权流转工作中出现的新情况、新问题，通过多种途径解决实际困难，避免承包户因经营困难而“撂地跑路”，损害农民利益和农业生产。2017年国家发布的《农业农村发展意见》鼓励各地方开展履约保证保险试点的实施，从而建立起土地流转风险共担机制。江苏省农工办积极响应政策号召，最先于海门市悦来镇进行履约保证保险试点，引导当地农村土地经营权规范流转，并取得了较好效果，随后在海门全市内推广，从而进一步健全土地流转风险防范机制，切实保障土地流转当事人的合法权益。

（二）四川省邛崃市同种保险试点的成功

履约保证保险最先于四川省邛崃市冉义镇试点，2015年12月4日，冉义镇政府与中华联合财产保险公司签订了第一单履约保证保险合同，当月共计出单31份，参保面积20242.75亩，总保费417506.7元，总保额1391.689万元。由于邛崃市人均耕地面积大，保费主要由流出方和流入方按2∶8的比例进行分摊，保费为年租金的3%，推行初期政府给予一定补贴。虽然在保费缴纳方面与江苏省试点地区略有不同，但邛崃市保险试点以来，参保双方反映良好，锦泰财险也于 2017 年 6 月在邛崃市开出第一份保险赔单，向54户村民支付了31.75万元的保险金，为江苏省试点地区提供了宝贵的实践先例与经验。

（三）江苏省现行土地流转模式中风险分担的需要

截至2018年4月，江苏人均占有耕地面积仅为0.86亩，远小于全国平均水平的1.35亩。为避免农业细碎化经营带来的效率低下问题，江苏省主要实行土地经营权流转的模式，将农民零碎土地进行集中，再外包给合适的生产大户进行经营，而农民享有定期土地租金收入，这样的方式有利于提升土地的议价能力，方便管理。

在这一过程中，村委会发挥着不可或缺的中间人作用。以海门市为例，各村委接受有土地流转意愿的农户委托，将各户农地整合成较大规模的可转让土地，之后在土地流转平台上发布项目招标消息，寻找合适的土地流入方，与其就土地租金和各项条款进行协商，意见一致后签订流转合同。但实际调研发现，出于对土地违约风险的考虑，各村招标的承包商是由村委会事先确定后再一同去土流平台签订合约，而不是直接通过平台进行协商，这加大了各村土地流转的信息成本和时间成本。

同时，村委会还是土地流转违约风险的实际承担者。因为一旦承包方因为经营不善或自然灾害无法支付租金，要求延期或者直接“毁约弃耕”时，将由村委会先行垫付土地租金给相关农户，并对“跑路”大户进行追责或依法起诉，还要重新寻找新的承包商。土地流转过程中各方关系如图1所示。土地流转违约事故对村委会财政带来的巨大冲击加大了其对于违约风险防范机制的诉求，推动履约保证保险的出台与实施。

三、 江苏省土地流转履约保证保险试点情况分析

（一）调查情况分析

1. 履约保证保险参保意愿分析

由于村委会是土地流转违约风险的实际承担人，本研究以试点地区海门市村委会为调查对象，涉及流转土地约10370亩，探究海门市履约保证保险需求的影响因素。

调查数据显示，有67.92%的村具有主动参保意愿，但仍有32.08%的村表示没有意愿参保，说明村组织对于履约保证保险的保障力度、实施效率和实际效果等方面还存在质疑。

2. 履约保证保险潜在需求影响因素分析

通过对不愿参保村镇的进一步分析，发现影响其潜在需求的因素主要为：保险办理的方便程度以及该村原有的风险防范措施。

对于保险办理的方便程度，不愿参保的村组织反映，保险公司主动联系参保履约保证保险的对象仅为在土流平台上交易的50亩（1亩≈666.67平方米，下同）及以上土地，而对于50亩以下的土地则需要村组织自行前往保险公司投保，程序复杂，时间成本较高，因此不愿参保。

在村中原有防范措施方面，调查发现不愿参保的村镇中有95%的村已有两种及以上的防范措施，如预先收取一年租金、要求承包商缴纳保证金等。由于本村已有防范措施具有一定成效，以及重复施加多种防范措施会增大土地流转成本，因此这样的村庄参保意愿较弱。

（二）推行现状

1. 政企联合推进

在履约保证保险的推行中，政府发挥主动引导作用，规范土地流转程序，设立土地流转指导价格，并建立经营主体信用惩罚机制和土地矛盾纠纷调处机制，为保险的实施提供组织保障。同时政府联合人保财险公司，积极推进试点的深入进展，完善项目准入审核制度以及风险防范机制， 在江苏省内建立健全履约保证保险制度并鼓励经营主体参加政策性农业保险 。

2. 专项资金支持

江苏省内履约保证保险采取利益共享，风险共担的机制，根据年度收缴总保费，扣除税收、经营费用等，将年度收益按1∶1分配给市级政府和保险公司，再由市级政府设立财政专户管理分配给市级的收益留存部分，专款专用，以应对超赔状况。这一体制也为加速推进履约保证保险提供坚实的财政后盾。

四、 推行土地流转履约保证保险的现实意义

（一）有效分担村委会承担的风险

履约保证保险创新地将保险公司引入到土地流转过程中，降低了村委会承担的违约风险，大大减轻违约事故发生后村委会的财政损失，让其资金在农村基础设施建设中能被充分利用。

（二）切实保障土地流转双方权益

对于土地流出方来说，履约保证保险就像一颗“定心丸”，可以有效防范违约风险，使农民更放心地将土地流转出去。对于承包商来说，履约保证保险延长了土地流转合约期限，有利于促进长久经营和良性合作关系的维系。同时履约保证保险的出现也使部分村镇开始减少或取消土地押金，提高了大户资本的流动性，有利于其经营规模的扩大和收入的增加，促进双赢局面形成。

（三）推动地区农业的发展

由于违约事故的频发，江苏省土地流出方更偏向于本地承包商，近几年部分村镇更是拒绝外地承包商入驻，这一现象大大局限了當地农业多样化发展。而履约保证保险推动了土地确权和经营主体信用评价体制的形成，土地流出方可以提前知道流入方的信用评级，降低了村镇选择合适土地流入方的成本和难度，促进土地利用效率最大化。

五、 推行履约保证保险的现存问题及相关建议

（一）存在的问题

1. 履约保证保险的认可程度不高

由于大多数农户对于履约保证保险不熟悉，存在部分村委会对该保险认可度较低，认为其保障水平不足，在实际情况中无法及时解决问题。同时，复杂的保险办理程序使部分村镇在选取风险防范措施时更倾向于本村现有的方法。农户在短期内难以完全认同该创新保险使履约保证保险存在有效需求不足的问题。

2. 土地流转过程不规范

农业类保险保费高低主要受经营成本以及风险因素影响，但由于土地流转标准化和规范化程度不够，江苏省现在还存在小规模私下土地流转的现象，并且土流平台为保险公司提供的有效信息也很局限。因此如果保险公司想要为所有流转土地提供保障，就需要建立大量分支机构对承保地区进行风险评估与分析，组织经营成本大大增加，将会转嫁到交易金额上，表现为保费的增加。

（二）意见与建议

1. 完善保险设计，简化办理流程

保险设计需要加强信息与数据基础，建立流转数据信息库，对大户和村镇建档，运用保险精算等技能加强保险公司方面风险控制成本的计算。这样不仅能够进一步降低费率，还可以为市政与保险公司降低损失发生的不确定性。

同时在保险办理上，履约保证保险可以逐渐放宽2017年试点之前的土地流转参保限制，村组织可以选择在之前签订的合同上增购保险。对于未在土地流转平台上流转的小额土地流转交易，保险公司应简化保险办理程序，开设履约保证保险办理绿色通道。

2. 加强土流平台公开竞价功能

为促进土地流转标准化、规范化，应充分发挥土流平台公开竞价的功能，减轻村委会交易中介和价格协商的压力。推动信息公开、交易透明，同时配合农业保险体系，增强大户对抗市场风险和自然灾害的能力，稳定土地流转市场的供求关系，进而降低土地流转违约风险。

3. 加大宣传力度

针对保险熟悉度低的问题，保险公司和政府可以在每年农技站固定组织的一季度一次农业知识讲座基础上，加入针对性的保险知识宣讲，通过风险案件实例分析以及对保险赔付的深入介绍让村民和村委会更了解履约保证保险，以提高农户与村组织对该保险的认可度和投保意愿。

并且由于村委会在土地流转中承担主要责任，还要专门对村委会相关人员组织知识培训，提高村委会的风险意识。此外，还可以通过财政补贴等手段提高村委会相关人员的积极性。

参考文献：

[1]海门市政府办公厅.关于“三权分置”创新示范县建设的实施意见[Z].2017.

[2]江苏省农业厅.关于妥善解决当前农村土地经营权流转矛盾纠纷的通知[Z].2016.

[3]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见[J].中华人民共和国公报，2016（32）：27-30.

[4]启东人民政府，市政府办公室.关于进一步加强农村土地规范管理的指导意见的通知[Z].2018.

[5]范丹，邱黎源，刘竞舸.我国土地流转违约风险防范机制研究——以邛崃市开展履约保证保险为例[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018，45（1）：98-105.

[6]王艺超.我国土地流转履约保证保险的试点情况与发展建议[J].上海保险，2018（1）：50-52.

作者简介：

许丹琪，女，湖南娄底人，南京农业大学学生，研究方向：金融学;

赵丹宁，女，山东淄博人，南京农业大学学生，研究方向：金融学;

徐昊男，女，江苏镇江人，南京农业大学学生，研究方向：金融学。