闫文文 谷东起 田梓文 明洁 王勇智 黄沛 孙惠凤 于晓晓

摘要：为科学配置我国无居民海岛资源，促进无居民海岛的开发利用与保护，文章基于无居民海岛的自然属性，研究无居民海岛的等别划分。研究结果表明：对于可开发利用的无居民海岛，以充分体现海岛价值、定性和定量相结合以及具有导向性、客观性和可操作性为原则划分等别;遴选权益价值、生态价值和资源价值3类要素及其14个指标，构建无居民海岛等别划分指标体系;除直接定性划分为禁止开发利用等别和最高等别的无居民海岛外，依据海岛的面积、离岸距离、植被和沙滩情况，将无居民海岛划分为6个等别。基于自然属性的无居民海岛等别划分指标体系更具科学性和实用性。

关键词：无居民海岛;自然属性;海岛价值;海岛管理;自然资源

中图分类号：[P968];P741   文献标志码：A    文章编号：1005-9857（2019）04-0009-04

The Classification Index System of Uninhabited IslandBased on Natural Attributes

YAN Wenwen1，GU Dongqi1，TIAN Ziwen1，MING Jie2，WANG Yongzhi1，

HUANG Pei1，SUN Huifeng1，YU Xiaoxiao1

（1.The First Institute of Oceanography，MNR，Qingdao 266061，China;

2.Qingdao University，Qingdao 266071，China）

Abstract：In order to scientifically allocate the resources of uninhabited islands and promote the protection and utilization of uninhabited islands，a classification index system of uninhabited island was built，which based on natural attributes of uninhabited islands.The results showed that： for uninhabited islands which could be utilized，they should be classified according to the principles of fully reflecting the value of the islands，combining qualitative and quantitative analysis，and having the orientation，objectivity and operability.The classification index system of uninhabited islands included values of rights，ecology and resources which combined 14 indexes.In addition to the prohibited utilization and the highest level of uninhabited islands which should be classified by qualitative analysis，the other uninhabited islands were divided into 6 levels according to the island area，offshore distance，vegetation and beach conditions.The classification index system was more scientific and practical.

Key words：Uninhabited islands，Natural attributes，Islands′ value，Island management，Natural resources

0 引言

我国海岛数量众多、类型多样，星罗棋布地分布于浩瀚海域。海岛是我国蓝色国土的重要组成部分，在国家权益维护、生态环境保护和经济社会发展中发挥重要和独特的作用[1]。我国海岛绝大多数是无居民海岛，2010年《中华人民共和国海岛保护法》明确规定“经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金”，正式确立我国无居民海岛开发利用的有偿使用制度。无居民海岛等别划分是科学确定无居民海岛使用金征收标准和制定无居民海岛有偿使用政策的重要依据，对于规范和引导无居民海岛开发利用秩序、妥善协调无居民海岛与周边区域的关系以及推进沿海地区经济可持续发展具有重要意义。

2018年财政部和原国家海洋局联合发布的《调整海域 无居民海岛使用金征收标准》，延续使用2010年《无居民海岛使用金征收使用管理办法》中的无居民海岛等别划分方法，即主要参考无居民海岛所在区域，尤其是临近陆域的社会发展状况和经济条件，以行政管辖区为单位，将我国无居民海岛划分为6个等别。这种等别划分方法可在一定程度上反映无居民海岛的经济价值，便于计算无居民海岛使用金。但无居民海岛是特殊的地理单元，其分布具有离散性和独立性，在一定区域内的海岛面积和自然禀赋等各有不同，甚至差别很大，各自的權益价值、生态价值和资源价值等也不相同。因此，现有等别划分方法无法充分体现无居民海岛的真正价值。

在新时代海洋生态文明建设的大背景下，本研究基于我国无居民海岛的自然属性，开展体现海岛内在价值和实际价值的无居民海岛等别划分研究，以期为科学配置无居民海岛资源，进一步提升无居民海岛的保护与开发利用水平提供依据。

1 对象

《中华人民共和国海岛保护法》第三十六条规定“国家对领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛等具有特殊用途或者特殊保护价值的海岛，实行特别保护。”《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》第九条也明确指出：“禁止开发利用领海基点保护范围内海岛区域和海洋自然保护区核心区及缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区以及具有特殊保护价值的无居民海岛”。

因此，对于上述具有特殊用途或特殊保护价值的无居民海岛，不划分等别或划为禁止开发利用等别;对于其他可开发利用的无居民海岛，科学划分等别。

2 原则

2.1 充分体现海岛价值

无居民海岛等别划分应综合考虑海岛面积、植被和沙滩等海岛生态系统和资源的典型要素，并以海岛生态系统特征和资源丰富程度为主要判据。既满足人类对无居民海岛资源开发利用的需求，又满足无居民海岛生物多样性和生态环境保护的需要，使无居民海岛开发利用与保护相协调。

2.2 定性和定量相结合

对于体现权益价值和生态价值的无居民海岛，直接定性划分为禁止开发利用等别或最高等别。对于其他无居民海岛，通过科学遴选指标定量划分等别。

2.3 具有导向性、客观性和可操作性

通过无居民海岛等别划分，可有效发挥经济杠杆和导向作用，引导无居民海岛开发利用由近岸向远岸发展，并加强对海岛生态系统和资源的保护。一般而言，面积较大、有植被和沙滩以及距岸较近的无居民海岛的开发利用条件较好，等别也较高。此外，无居民海岛等别划分方法应明确且易于操作。

3 指标体系和方法

无居民海岛等别划分的指标应体现海岛价值，且具有典型性和应用性。目前在无居民海岛等别划分指标体系的相关研究中，采用基于专家评分的层次分析法居多[2-5]，其最大的问题在于不同专家组的评价结果必然不同，甚至可能差别很大。为最大限度地避免主观因素的影响，充分体现无居民海岛的固有价值，本研究应用关键因子分析法，在总结已有相关研究理论和实践的基础上，探讨定性和定量综合划分无居民海岛等别的方法;遴选对无居民海岛整体开发利用具有重要影响的3类要素和14个指标，构建无居民海岛等别划分指标体系（表1）。

根据表1的指标体系，对于体现权益价值的海岛以及体现生态价值的海洋自然保护区核心区和缓冲区内的海岛、海洋特别保护区重点保护区和预留区内的海岛以及海洋生态红线区禁止类区域内的海岛，统一定性划分为禁止开发利用等别;对于体现生态价值的其他海岛，根据生态保护优先的原则，统一定性划分为最高等别，即一等海岛;对于其余海岛，根据其资源价值综合划分等别。为与海域等别一致，便于海域和无居民海岛的开发利用以及使用金的征收，将无居民海岛划分为6个等别（表2）。

4 依据

4.1 海岛面积

开发利用海岛主要依托其空间资源，海岛面积是决定无居民海岛潜在开发利用价值的最基本要素，也是其等别划分的重要依据之一。我国首次全国海岛资源综合调查的主要对象是“面积等于和大于500 m2的海岛”[6]，而500 m2是“小岛”的最小面积。同时，根据已有研究成果，具有小型开发利用规模且开发利用效果较好的无居民海岛面积一般在0.01～0.1 km2，具有中型开发利用规模且开发利用效果较好的无居民海岛面积一般在0.1～0.5 km2。此外，根据全国无居民海岛面积统计结果，我国面积在0.5～1 km2以及大于（等于）1 km2的无居民海岛数量较少。因此，基于自然属性划分无居民海岛等别，将海岛面积的界线设定为500 m2、0.01 km2、0.1 km2、0.5 km2和1 km2，具有代表性和可操作性。

4.2 海岛离岸距离

海岛离岸距离体现其开发利用的通达性和便捷性，直接决定无居民海岛开发利用的条件和成本，也是引导无居民海岛开发利用由近岸向远岸发展的关键因素。根据全国无居民海岛离岸距离统计结果，我国无居民海岛离岸距离差距较大，离岸距离小于1 km的无居民海岛数量最多，且在5 km、10 km和25 km出现明显分带。因此，基于自然属性划分无居民海岛等别，将海岛离岸距离的界线设定为1 km、5 km、10 km和25 km，使各等别海岛的总体分布較均匀，具有科学性和客观性。

4.3 海岛植被

海岛植被是海岛生态系统的主体，高植被覆盖率是海岛宜居的重要条件，对于涵养水源、稳固岛体、繁衍生物和平衡生态等具有重要意义。根据全国无居民海岛植被统计结果，我国无居民海岛的平均植被覆盖率约为40%，其中有植被的无居民海岛的平均植被覆盖率约为60%。因此，基于自然属性划分无居民海岛等别，将海岛植被覆盖率的界线设定为60%，充分体现海岛植被资源禀赋，具有客观性和可操作性。

4.4 海岛沙滩

海岛沙滩位于海岸带，不仅是众多生物的优良栖息地和繁育场，而且是海洋污染物的过滤器和海洋灾害性动力的缓冲器，资源价值较高。与此同时，我国拥有沙滩的无居民海岛数量较少，资源稀缺性明显。因此，基于自然属性划分无居民海岛等别，将海岛沙滩作为重要依据之一，具有科学性和可操作性。

5 结语

本研究坚持生态保护优先理念，运用定性和定量相结合的方法，科学划分无居民海岛等别，指标数据获取方便，方法易于操作，能够体现无居民海岛的内在价值和实际价值，有助于无居民海岛使用金的征收和无居民海岛有偿使用制度的实施。目前我国以自然属性为基础的无居民海岛等别划分方法研究较少，且涉及学科较多，未来将开展进一步研究。

参考文献

[1] 刘容子，齐连明.无居民海岛价值体系研究[M].北京：海洋出版社，2006.

[2] 李悦铮，李鹏升，黄丹.海岛旅游资源评价体系构建研究[J].资源科学，2013，35（2）：304-311.

[3] 陈淳，刘建辉.海岛地区小康社会建设评价指标体系研究[J].海洋开发与管理，2017，34（8）：33-38.

[4] 吴姗姗，张凤成，王智能.国家海岛保护与管理项目绩效评价指标体系构建[J].海洋开发与管理，2015，32（10）：8-12.

[5] 薛纪萍，阎伍玖.海岛旅游可持续发展评价指标体系研究[J].资源开发与市场，2008，24（10）：878-881.

[6] 《全国海岛资源综合调查报告》编写组.全国海岛资源综合调查报告[M].北京：海洋出版社，1996.