林熠

[摘要]本文以售电业务为切入点，以舞弊风险识别与防范为落脚点，运用舞弊理论分析总结目前售电业务涉及舞弊风险的种类及表现形式，提出舞弊风险防控体系建设，为各类供（售）电公司完善内控、规避风险提供借鉴和参考。

[关键词]内部审计 舞弊 内部控制 风险防范

新一轮电力体制改革的核心之一，就是将售电环

节从以往的“有序用电+目录电价”的国家管制机制向基于市场的电力交易机制和价格形成机制转变。随着各类售电公司的兴起，售电业务风险特别是舞弊带来的危害逐步显现。在市场化条件下，电网公司的售电业务逐渐成为关注的焦点和研究热点。

一、内部審计与舞弊风险防范

舞弊是单位、组织或个人在经济活动过程中有预谋地通过种种欺骗性或者违法违规举动来获取一定利益的行为。总结起来，舞弊行为有以下几个特征：首先，舞弊是故意行为，具有主观性、计划性。其次，舞弊有不合法、不正当的动机。再次，舞弊采用了非法手段，隐瞒了事实真相。最后，舞弊的结果都使舞弊者获得了不正当利益，获得利益的背后通常都伴随着组织或关联第三方的损失。

内部审计的发展始终伴随与舞弊的斗争，防范舞弊的核心在于完善内控，包括两个方面：一是借助审计识别舞弊风险——基于红旗标志法。目前国内外审计界和职业界普遍认同、相对成熟和有效的方法就是红旗标志法，红旗标志指可能导致舞弊行为的各种事项、条件、环境压力、机会或个人特征，红旗标志并不代表舞弊一定存在，但被认为是舞弊的重要征兆。二是通过审计控制舞弊风险——基于内部控制。面对舞弊风险，大部分组织事后严惩和警示的治理模式具有反应滞后、监督被动、手段单一的弊端，不可避免的以牺牲组织利益为代价。要有效防止舞弊、规避舞弊造成的风险，组织在防控模式上就要变被动为主动，转变“民不举、官不究”的传统管控模式，在舞弊发生之前或是初期就通过堵塞漏洞、建章立制等手段，将舞弊行为消除在萌芽状态。

二、售电业务舞弊的主要风险及成因

选择在售电业务方面具有典型性和代表性的电力企业审计实践，能够反映售电业务的总体现状和运营风险。

（一）售电业务主要舞弊类型

基于A公司内审部门的审计实践，售电业务的主要舞弊类型及对应表现形式可以分为报告信息类舞弊、腐败类舞弊和非法占有企业资产类舞弊（见表1）。其中，报告信息类舞弊要求舞弊者在企业中有一定地位和权力，因此多以管理层集体舞弊为主；而腐败类舞弊和非法占有企业资产类舞弊主要特征都是牺牲企业利益换取个人利益，因此大多以个人舞弊或是小团体舞弊为主。

（二）售电业务舞弊的成因分析

售电业务舞弊的成因主要有以下几个方面：

1.思想问题是根源。各类舞弊的核心都是“人”出了问题。人的思想出了问题，企业经营管理、价值导向和内部控制就容易出问题。电网企业管理层的思想与价值判断会直接影响企业管理、内控和氛围。

2.公司治理结构不完善。大部分国有企业的治理结构容易导致“指标至上”的错误业绩导向，难以实现管理层之间有效的牵制，容易出现内部人控制的现象。

3.制度执行不到位。由于部分管理层在设计制度和标准时脱离了基层实际，造成制度体系设计不科学，运行效率低下；单位管理层自身未带头严格执行制度，设立违反制度要求的“绿色通道”；制度宣传和贯彻不深入，缺少对执行情况的监督。

4.缺少业务制衡。在售电业务的抄表、核算、收费、用电检查四个环节容易出现关键控制、监督环节失效等问题；在售电业务中，普遍存在财务与营销部门管理脱节，业务监督和牵制作用未能有效发挥。

5.信息系统存在缺陷。系统控制功能不完善，表现为部分重要参数未进行强制性检查和校验；重要冲销、修改、删除功能未设计复核或强制审批，重要的操作没有记录痕迹或记录不完整。系统权限分配不合理，没有对使用者授予与岗位相匹配的权限，或是违反内控原则授予不相容权限。

6.监督惩处机制不完善。当前企业主要以日常控制性监督、同级部门的制衡性监督以及上级单位的检查性监督为主，部门间关联业务割裂，信息不对称，削弱了同级部门的制衡性监督；监督机制层层递减，越往基层对业务的控制性越弱、制衡性越差、检查也越少。

（三）基于审计实践的舞弊风险红旗标志

红旗标志也称“舞弊风险因素”或“警讯”，是指可能导致舞弊行为的各种事项、条件、环境压力、机会或个人特征，用于识别舞弊或差错，寻找和分析舞弊的重要方法。

售电业务舞弊的红旗标志（见表2），可以帮助管理层、监督部门识别可能存在的舞弊风险。

三、售电业务舞弊风险的防控策略

围绕“以人为本”的核心原则，将防范和治理相结合，建立惩防一体的舞弊风险防控体系（见图1），首要核心是要有健全、有效的内控机制来控制“人”，其次要有有效的内外部监督力量以及严格明确的惩罚机制来警示“人”。

（一）立足内部控制，应用红旗标志构建舞弊预防机制

1.完善公司治理，做好售电业务顶层设计。按照公司法和现代法人治理机构的要求，构建企业权力、决策、执行、监督等相互独立、各司其职、各负其责、相互制约的运作体系。如以省级供电公司党组会（党委会）或党政联席会为决策层，履行决策职能；在党组会决策指引下实行总经理负责制，负责执行党组会决策事项和日常经营管理工作；党组会下设公司纪检组对党组会负责，负责对经营执行层行使监督权，纪检组包含审计委员会或直接管理审计部。

2.建立严格的售电业务控制机制。加强售电业务的控制活动是内部控制体系的核心层，在整个体系发挥重要枢纽作用。主要措施包括：

一是完善制度标准。电网企业应对照售电业务舞弊风险的红旗标志，定期分析售电业务相关内部控制制度框架体系的健全性，及时予以修订完善，明确各流程、各环节工作目标和重点。

二是建立相互牵制的制衡机制。电网企业应依据流程控制规范，按照“审批职务与执行业务”“执行业务与监督审核”“财物保管与记录”等不相容职务分离的基本原则，实施不相容职务分离控制（见表3）。

三是建立复核与分级审批机制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任，保证各岗位人员在授权范围内行使职权和承担责任；建立复核及多级审批制度，多级复核的主要目的是变更业务让其他人知晓并且检查其合规性；分级审批是流程运作的基本控制手段，体现不同管理权限，特别要禁止审批人与发起人是同一人的现象。

四是建立强制轮岗机制。轮岗是发现舞弊和差错的有效手段，电网企业售电业务的重要岗位应定期进行轮换，如抄表员及用电检查员要实行区域轮换或岗位交流、核算员实行岗位轮换、营业所负责人实行区域轮换等。一般重要岗位控制在3-5年之内，超过5年应强制轮换。

3.完善信息系统功能，加强信息系统对业务的控制。确保售电业务信息系统的数据真实、有效和完整是内部控制建设的重点，也是防范舞弊风险的重点。电网企业在电力营销系统建设和完善方面应主要立足于加强信息系统的控制功能、建立贯通的多业务数据共享机制、建立企业级内部运营监测和稽查系统等方面。

（二）坚持查处与整治相结合，加大企业舞弊治理力度

1.建立针对舞弊的协同监督综合治理机制。电网企业要围绕“标本兼治、综合治理”的指导思想，协调整合财务、审计、监察、法律等内部监督资源，针对各类舞弊、违规、违纪等问题，建立信息互通、配合顺畅、监督到位的协同监督机制，将企业在舞弊行为侦测、舞弊问题治理、舞弊风险控制等方面的漏洞纳入各类专项审计、财务稽核、党风廉政建设责任制检查等重要内容，融入全面风险管理体系、党风廉政建设体系、防腐倡廉监督体系中，提高对售电业务领域舞弊风险的防范与控制能力。

2.内部审计要发挥侦测舞弊的重要作用。

一是充分利用信息化手段。建立针对售电业务的持续、在线舞弊侦测审计系统，把售电业务舞弊的红旗标志成果与审计信息化手段相结合，突出舞弊特征性强的标志，通过审计视角建立审计规则，并以此建立具有针对性的售电业务舞弊侦测系统，持续监控营销系统数据运行状况，发现正在发生的高风险舞弊行为，提高舞弊行为的侦测效率和威慑作用。

二是开展舞弊导向的售电业务审计。舞弊导向的售电业务审计是针对售电业务的专项审计，是借助风险导向审计的模式，以识别、评估和应对舞弊风险。舞弊导向审计相对于常规审计，在审计人员素质要求、审计方法等方面有更高的要求。

三是组建更加精干的审计队伍。舞弊导向审计要求审计人员保持合理、适度的审计怀疑，具有豐富的侦测舞弊和防范舞弊经验，熟悉审计的售电业务法规、制度、标准，能够准确判断售电业务内控的有效性及相关业务管理人员解释的合理性。

四是采取更有效的审计方法获取严密的审计证据。要保持高度敏感性，对售电业务各环节遇到的异常和不合常理现象进行深入追查；要注重多渠道获取数据的分析比对，通过差异发现舞弊线索；要结合现场调查，更加注重函证、外调等手段应用；要重视信息系统审计，对系统线上流转的重要业务、缺少关键要素的记录进行重点检查；要利用红旗标志确定舞弊风险高的单位或业务，对3年以上未接受审计、舞弊风险较高、投诉举报相对集中、信息系统普及率低的单位加大审计频率并进行全面审计。

五是促进审计成果应用，健全舞弊预防机制。要把审计成果应用在体制机制层面，自上而下从体制机制上进行完善。要把审计成果应用在审计监督上，对售电业务舞弊的新特征、侦测的新方法、审计的新技巧进行总结，不断完善售电业务审计的红旗标志。要把审计成果应用到协同监督中，完善舞弊预防体系，协同推进预防舞弊体系建设，完善风险应对策略。

3.建立舞弊防控责任制，加大惩处力度。企业要针对舞弊行为采取强有力的惩罚措施，具有威慑力和执行力的防控措施会使舞弊者为其舞弊行为付出重大代价，同时起到良好的警示作用。主要包括以下几个方面：

一是应在售电业务涉及的领导、部门、员工三个层级建立舞弊防控责任制度，明确各级负责人为防控舞弊的“第一责任人”，建立全员参与、各司其责、相互配合、齐抓共管的内部控制责任体系。

二是应完善防控舞弊措施的执行考核制度，将舞弊防控工作的落实情况以及防控措施的执行情况纳入年度企业负责人业绩考核和全员绩效考核体系，对发生舞弊案件的单位和个人实行“一票否决”。

三是应建立重大舞弊或重大管理缺陷追究制度，对舞弊案件中暴露的或是内部监督揭示的售电业务管理体制、舞弊防控体制出现重大缺陷的相关责任者进行问责和追责；针对违反法律法规和公司管理规定、徇私舞弊、贪赃枉法、使企业陷于巨大风险或造成严重经济损失的行为，制定明确的行政处罚和经济处罚措施；对于情节严重触犯法律的，应当依法移交司法部门立案。

（作者单位：国网福建省电力有限公司，邮政编码：350003，电子邮箱：xiaoyi2u@126.com）

主要参考文献

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