姜丽莎 冯均科 贺艳婷

【摘要】在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，审计改革已经在多个层面启动，审计环境发生了巨大变化，因此国家审计的功能也应进行相应调整以更好地顺应新时代的变化。基于风险管理理论、风险预警理论，从现实出发，分析新时代公共管理风险的特征及类型，探讨国家审计在预防公共管理风险方面的功能拓展及风险预警实施流程，最后提出国家审计预警公共管理风险的实现方式与路径，为预防公共管理风险提供理论基础。

【关键词】国家审计；公共管理；风险预警；审计全覆盖

【中图分类号】F239.47【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2019）23-0108-4

【基金项目】国家审计署重点课题“新时代国家审计目标和功能研究”（项目编号：18SJ05002）；甘肃省审计厅2018年重点项目“供给侧视角下甘肃省地方政府性债务审计模式研究”（项目编号：SJ180203）；兰州财经大学校级课题“精准审计助力甘肃省精准扶贫政策落实的动力及机制研究”（项目编号：LZUFE2017C-04）

一个国家的蓬勃发展必然伴随着各种矛盾，如人口增长与自然环境的承载力不相匹配、管理效率的提升不足与社会公平失衡等社会问题，这些矛盾在国家发展中存在着各种不稳定因素，容易产生较大的公共管理风险。我国正处于飞速发展时期，公共管理风险的预警与防范问题更是突出。党的十九大提出，“国家审计要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，要以党和国家的工作重心来开展审计工作。如何有效预警和防范公共管理风险是当前各级政府必须高度重视且应着力解决的一个重要问题，也是国家审计的重要任务之一。通过审计活动预警公共管理风险，从而加强公共管理的风险管理体系建设，防范和化解公共管理中引发的各种风险，为民众营造健康的生存环境，促进社会和谐发展，对新时代中国特色社会主义制度下的中国可持续发展道路意义重大。

一、国家审计向事前的延伸：预警公共管理风险

公共风险是指在公共事务管理中所面对的不确定性[1]，对公共风险的管理目的在于不断提升政府管理部门对风险的预见能力、预判能力以及应变能力，保护社会公众的生命和财产安全，维护社会稳定，使风险成为发展的机遇，从而更好地为社会公众服务并提升其管理水平。国家审计在提升公共风险管理水平方面的首要责任就是要将审计的关口前移，实现公共管理风险的有效预警。

1.预警公共管理风险的必要性。

（1）风险管理是新时代政府管理方式的重要内容之一。当前，公共风险管理既是提升政务管理现代化水平的重要內容，也是建立服务型政府行政管理范式的必然要求。政府在公共管理中的风险应对，包括风险预警机制的建立和风险管理体系的构建与完善。建立政府与民众利益共同体、推行政府公共管理联动机制等来提升政府应对公共管理风险的能力，真正造福人民群众，是当代政府防范与管理公共风险的优选之路。

（2）预警公共管理风险是公共风险管理的首要环节。既然公共管理风险不可避免，降低公共管理风险、对公共管理风险进行科学管理的首要任务便是要对风险进行事前预警。风险防范是一个系统工程，完整的风险管理体系应形成一个风险管理的闭环，如图1所示。

越是在复杂的公共管理项目环境中，风险预警的难度就越大。因此，需要政府采用多种方法来对未来可能发生的公共管理风险进行预警，分析事项的发展现状，对风险进行预评估并从中找到可能导致公共管理风险发生的重要因素和关键环节，进行分析和管理，从而揭示潜在风险。通过制定确实可行的公共管理风险预警方案，能够将未来面临的风险损失降到最低，改进风险处理方案的实施路径，从而最大限度地规避风险。

（3）预警公共管理风险是提高政府治理能力的有效途径。当一个国家进入蓬勃发展阶段，即进入人口增长与自然环境承载、资源供应与环境污染、效率提升与公平失衡等社会矛盾最为突出的时期时，容易引起社会秩序混乱、经济发展失调、民众心理失衡等各种不稳定因素的恶化，产生较大的公共管理风险。因此，对于正在飞速发展中的中国，加强公共管理的风险管理体系建设，对公共管理中所引发的各种风险进行有效防范和化解，并将这类风险造成的损失最小化，为民众营造一个良好的生存和发展的社会环境，促进和谐社会的建设与发展具有重大意义。

（4）审计监督全覆盖的政策要求预警公共管理风险。2013年，审计全覆盖理念被提出。2015年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称“框架意见”）和《关于实行审计全覆盖的实施意见》（以下简称“实施意见”）等相关配套文件，正式将践行审计监督全覆盖的政策方针提上了日程。框架意见和实施意见明确提出，对一定时间内，国家所实施的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。

审计全覆盖政策明确提出，国家审计需要对防风险政策落实情况进行审计，因此发挥国家审计的风险预警功能就显得尤为重要。为了更好地贯彻和落实这个新要求，国家审计功能需要在原有的基础上进行扩展，将“免疫功能”中的抵御功能由事后向事前延伸，建立相应的风险预警系统，降低潜在的风险损失，充分发挥国家审计在预防重大错报风险方面的作用。公共管理是政府治理的重要内容之一，且涉及民众生活品质、环境保护、基础设施建设等重要领域，更需要引起足够的重视，因此在审计监督全覆盖的政策背景下，对公共管理风险的预警十分必要。

2.国家审计在预警公共管理风险中的功能定位。党的十九大提出，国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理的重要基石之一，通过审计“要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，国家审计在提升公共管理水平方面的作用不言而喻。从国家治理的高度出发，探索审计机关在防范化解公共管理风险中发挥重要作用的有效路径，以提高防范和化解风险的动态性和及时性是国家审计当前发展的重点。预警公共管理风险，要求国家审计从事后风险管理向前延伸到事前的风险管理，即通过风险预警，充分收集风险信息，及时识别风险信号提示，有效判别风险分类及潜在影响，给予相关部门充分的信息提示，以最大限度地降低风险可能带来的损失和危害，这是国家审计在风险管理方面重要功能的一个延伸。

国家审计预警公共管理风险，在实现国家安全、经济社会发展等方面有重要的意义。首先，在我国经济转轨时期，公共管理面临的环境更复杂，所包含的潜在风险更大，及时通过国家审计的风险预警功能，将可能的、潜在的风险提前告知政府等相关部门，帮助其提前应对从而降低风险带来的损失，进行有效的公共管理活动，提高政府治理绩效。其次，政府公共管理过程涉及财政资金的获取、分配、使用以及管理等与资金紧密关联的重要环节，国家审计发挥了重要的监督作用，能够保证财政资金的安全，保证财政资金在分配、使用等环节合乎法律法规，同时能够在监督过程中对发现的问题进行真实反映，并提出切实可行的审计意见与建议，修复资金管理中存在的风险漏洞，维护国家和人民的财产安全问题。然后，当前国际上许多国家都将公共管理风险预警提上日程，而我国的公共管理风险预警机制和防范体系等方面还十分薄弱，当下需要改变公共管理现状，通过公共风险的预警、检测，并采取相应的风险管理规划和风险控制措施，以防范公共管理风险，这就需要国家审计发挥事前风险预警功能，保证公共管理活动的顺利进行。总之，在全球化背景下，通过国家审计来预警公共管理风险是时代所趋。

二、国家审计预警公共管理风险的环境基础

国家审计要发挥公共风险管理预警功能，必须借助有效的技术工具，尤其是在“互联网+”、大数据及区块链技术平台兴起的时代背景下，应充分利用先进的技术与平台，最大限度地发挥作用。

1.“互联网+”与大数据相融合的时代背景。“互联网+”即“互联网+各个传统行业”，这意味着利用互联网平台可以将工业、商业、服务业等传统行业进行全面融合，形成新的“网络生态”系统。“互联网+”的提出加快了经济、社会的发展步伐，这对国家审计来说是机会也是挑战，需全面统计审计的实际资源，结合现有的行业现状和发展方向为审计工作的互联网化发展提供可靠、有效的数据信息支撑，利用先进信息技术推动审计工作改革和审计方法创新，以更快地达到审计全覆盖的新要求。

审计机关在对被审计单位进行审计时将会面临庞杂的信息和数据，此时就需要利用大数据技术，开展更深入、更广泛的审计工作。大数据可以帮助审计人员快速地从庞大的数据中挖掘有用的信息[2]，还可以帮助审计人员深入以前未涉猎的领域进行数据采集，扫除审计盲区，实现审计工作全覆盖，以充分发挥国家审计的功能。

2.区块链技术平台的兴起。区块链是继互联网技术之后一种使用密码学产生的数据块，并按时间顺序进行链接形成的具有链式结构的数据。该数据具有去中心化、开放性、自治性、不可篡改性和匿名性等特点。这些特点对审计的影响是深远的。首先，运用区块链技术可以采集审计相关的数据资料，且能够保证所采集的数据安全、可靠和完整；同时，区块链的不可篡改性特征可以保证数据不被审计单位篡改。其次，根据自治性和开放性，审计人员可以不受限制地随时访问数据系统并开展审计工作，以及时做出评价、得出结论，一方面可以提高审计工作效率，另一方面可以对发现的被审计单位违反法律法规的行为及时进行预警，从而将审计监督由事后转为事前，更好地发挥国家审计“免疫功能”中的预防功能。

三、国家审计预警公共管理风险的实施流程

国家审计预警公共管理风险的具体实施过程应包括以下环节：①利用所采集的外部信息资料和被审计单位内部信息资料等明确具体的预警对象，辨别所预警风险的风险源头；②运用风险预警的各种分析方法，分析警源信息；③针对不同的风险，构建有针对性的风险预警指标体系，包括定性和定量指标；④选择合适的风险预警模型，对政府公共管理风险进行识别和监测，生成预警报告并提交审计机关和被审计单位；⑤由审计机关和被审计单位系统分析风险发生的原因，共同制定风险预警对策，并建立预警控制制度；⑥进行预警评价，针对此次预警过程总结经验教训，并将结果反馈到预警对象的确定和预警源的分析中，为下一次预警效率的提升奠定基础。

总之，一个完整的国家审计预警公共管理风险的预警体系应包括公共管理风险识别、风险预警以及风险控制三个方面。这三者之间相互联系、相辅相成、密不可分。因此，在实际应用中，应考虑公共管理风险因素中的关键因素以及关键警源，以免决策失误而影响预警效果。具体地，国家审计预警公共管理风险的实施流程如图2所示。

四、国家审计预警公共管理风险效果的提升路径

1.树立风险预警意识，培养风险预警自觉性。要降低风险带来的危险或损失，首先应从思想上强化审计人员和被审计单位的风险预警意识，树立風险预警的自觉性，以便严格按照风险预警程序执行各预警环节，准确地辨别风险根源并识别引发风险的关键因素、找出警源，采用正确、恰当的方法确定警兆的级别，形成全面、规范和可靠的预警报告，实施有效的预警对策，从而有效地避免或排除风险。改变审计人员原有的事后纠错的审计心态，培养风险预警自觉性，从而提高审计效率。

2.注重风险预警过程的精细化。风险预警过程精细化，主要包括三个方面：一是预警风险种类的精细化，二是预警风险流程的精细化，三是预警指标和预警模型的精细化[3]。首先，将要预警的所有潜在的公共管理风险进一步细分，不局限于固定模式，根据具体预警对象的实际环境状况、具体诱发因素、风险发展速度及其速度的变化程度等进行细分，不同的预警对象之间可以存在一定的差异，从而制定详细的风险级别，进行有秩序的风险预警和风险管理。其次，将预警流程不断精细化，打破传统的风险预警模式，形成循环往复的回路形式，明确风险预警各环节的主要目标和任务并制度化。在风险预警过程与风险管理过程各环节之间形成无缝衔接，同时强调不同环节之间的交叉协作。然后，在构建预警指标体系时，通过实际数据采集、实地调研、专家咨询等多种形式，对不同的预警对象构建能够突出风险因素特征且具有操作性的预警指标，便于后期预警数据的收集和预警变量的衡量。此外，在选择预警模型时，尽量采用最新的精算模型来估计风险发生的概率、风险造成的潜在损失等，以精准确定公共管理中可能发生的各类风险。

3.建立完善的公共管理风险预警体系，推进风险预警体系制度化。国家审计要充分发挥公共管理风险的预警功能。第一，应建立完善的风险预警体系：一方面要建立完善的风险预警流程、风险预警目标、风险预警制度，增强风险预警意识和培养风险预警文化等；另一方面，要不断加强各系统之间的协调性。这就需要在细化风险预警流程的基础上，保证流程各个环节执行的标准化、技术化和规范化。第二，应将风险预警体系建设纳入审计工作实施细则，为国家审计发挥公共管理风险预警功能提供必要的制度保障。第三，应将建立完善的风险预警体系和风险检测机制作为政府公共管理中预防风险的首要任务，并配套各相关法律规章制度，为风险预警体系提供法律保障。

4.加强基础设施建设，为国家审计风险预警搭建技术平台。在当前“互联网+”、云计算、大数据及区块链等先进技术背景下，政府应加大科技投入在风险管理支出中的比重，搭建国家审计风险预警功能发挥的技术支撑平台，使风险管理及风险预警更加科学化、系统化。在数据化思维下，通过数据这种快捷且直观的方式将风险的严重程度、发展趋势及潜在危害和损失表达出来，使风险预警工作更加直观化，一方面便于负责预警对象的实际工作者执行和操作，另一方面直观且有效地将国家审计预警公共管理风险的功能显现出来，便于进一步充分发挥国家审计“免疫功能”的其他功能，以实现审计全覆盖的政策要求。

5.加强人才队伍建设，培养综合型审计队伍。随着国家审计监督全覆盖要求的提出，审计工作任务加重，对审计人员的素质要求也越来越高，审计机关应扎实搞好审计人员的专业知识培训和實战经验培养，提高国家审计人员的整体专业素养和实战工作能力。大数据、区块链等新兴技术的运用，不仅提高了审计工作效率，还加强了审计人员之间、审计部门之间以及审计部门与被审计单位之间的沟通和协作。因此，一方面需要审计人员学会运用这些技术，采集最为可靠的第一手数据资料，并进行分类汇总、统计分析甚至数据挖掘等；另一方面，需要加强审计人员与被审计单位之间的沟通能力，便于获取更多的风险基础资料，挖掘更多有价值的信息，提高风险预警准确性。

主要参考文献：

[1]曹春.公共风险与政府社会保障责任[J].财政研究，2013（3）：13～17.

[2]靳思昌.大数据背景下国家审计服务国家治理的路径[J].财会月刊，2016（12）：105～108.

[3]文亚.德国公共风险管理的经验与启示[J].中国行政管理，2015（4）：27～31.

作者单位：1.西北大学经济管理学院，西安710127；2.兰州财经大学会计学院，兰州730020