邓华梅

摘要：我国土地征收纠纷裁决制度的不完备，一定程度上造成和加剧了土地征收权力的滥用，侵犯了土地权利人的合法权益，危及土地合理利用、公共信任安全和社会安定和谐[1]。为解决上述问题，充分发挥土地资源的经济效益和社会效益，完善我国土地征收纠纷裁决制度，本文结合现阶段我国法治建设基本国情，从完善公共利益的衡量标准、拓宽土地征收纠纷的裁决主体、明确土地征收纠纷裁决制度的适用和完善土地征收纠纷裁决制度的衔接与救济等四个方面，提出了构建具有中国特色的土地征收纠纷裁决制度。

關键词：土地征收纠纷;公共利益 ;裁决制度

土地征收纠纷裁决制度是专门针对土地征收过程中出现的一系列纠纷，多措并举，通过综合行政、社会、司法等多种力量予以公正裁决，充分保护当事人合法权利的一整套纠纷解决制度[2]。在我国，土地权利结构的特殊性决定了当为社会公共利益进一步发展、推进城市化发展时，不免需要对农村集体所有的土地进行征收，而土地是农民的“命根子”，征收农村土地不可避免会触及农民的根本利益，极易引发群体性纠纷，形成社会矛盾。故而构建一套系统、完整的土地征收纠纷裁决制度以化解土地征收纠纷中的矛盾意义重大。

一、完善公共利益的衡量标准

公共利益是典型的不确定法律概念，在我国法律体制中对公共利益条款的法律规定粗疏、概念内涵模糊、认定规则虚无的情境下[3]，人民政府在征收农村集体土地的过程中对公共利益的衡量标准具有较为宽泛的自由裁量权，因此，完善公共利益的衡量标准并加强监督管理对于农村集体土地征收矛盾的化解具有十分重要的意义。

根据我国现实国情，人民代表大会通过立法确定公共利益标准尚需时日，在当前社会背景下，执行具体的公共利益判断标准的机关仍为行政机关，故在土地征收程序中加入公共利益认定听证程序，通过举行土地征收听证会，允许农民集体及其成员对拟征收土地用于开发建设等相关项目属于公共利益的相关材料的知情和查询，并由农民集体及其成员表达自己的意见，将相关意见记入听证笔录后，用于认定公共利益时规定的重要参考依据之一[4]。

同时，应当加强对土地征收具体公共利益认定权的监督。一方面，通过行政复议和土地监督检查等内部监督形式对公共利益认定权进行内部监督;另一方面，强化司法机关和立法机关对政府征地权力的监督，由司法机关通过具体个案对公共利益的认定进行监督，由立法机关对人民群众关于土地征收等相关情况的反映对行政机关公共利益认定权进行监督，充分发挥内部监督与外部监督之间的协调作用，防止行政机关对公共利益认定权的“任性”、“妄为”，减少土地征收矛盾，防范土地征收纠纷。

二、拓宽土地征收纠纷中的裁决主体

（一）常设专门性的行政裁决机构

根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对征收补偿标准有争议的，由批准征收土地的人民政府裁决，即我国土地征收纠纷裁决机关为人民政府。事实上，作出土地征收决定、补偿安置方案并组织实施的均为人民政府，其在行政裁决中又充当裁决主体，其作出的裁决难以保持中立性和独立性且难以得到当事人的信任和支持。因此，笔者认为有必要成立常设的、专门性的行政裁决机构。

该专门性行政裁决机构可由农民代表、有专业法律知识的人和具有丰富调解经验的人民调解员组成，在省、市、县、乡各级分别设立，其机构于行政机关内部独立。

（二）支持社会调解机关参与裁决处理土地征收纠纷

在我国社区等基层大部分地区均设立有人民调解委员会，该会内部的人民调解员大多来自于基层社区居民，其具有较为丰富的阅历和调解经验，且在基层社会多为有名望的年长者，其出面组织调解，便于得到当地土地权利人的信赖，促进争议的解决。对于涉及土地征收补偿纠纷类的案件，可由当事人申请当地基层的人民调解机关进行调解或者由基层调解机关主动组织调解。基层调解委员会中立组织调解，在不违反法律法规规定、不损害公共利益和他人利益的前提下和谐解决土地征收纠纷中属于补偿部分的争议，促进纠纷的解决。关于调解具体程序可直接适用《人民调解法》相关规定。

通过由人民调解委员会居中作出合法合理裁决，丰富土地征收纠纷解决途径，为当事人提供更加充分、高效、合理的纠纷解决方式。

（三）完善人民法院作为司法裁决主体对土地征收纠纷的裁决

我国社会建设高速发展，各地土地征收冲突频发，农民因缺乏专业法律知识，维权意识薄弱，无经济基础聘请具有专门法律知识的人代理其纠纷，权利极易遭受损害。人民法院作为国家司法审判机关，具有以案普法、案结事了的义务和能力，由司法工作人员向农民做好充分的专业法律知识解读工作，权威性较强，农民易于接受。且目前我国土地征收纠纷案件中，诉至人民法院的比例相较以往有大幅度提升。

通过司法工作人员与被征地农民之间的充分沟通交流，由被征地农民充分表达其意见和诉请，并经人民法院充分调查审理后，依法公正独立作出的裁决容易得到各方当事人的认可和接受。故完善人民法院审理土地征收纠纷案件的程序具有重要意义[5]。

无论是行政裁决机构还是人民法院审理裁决土地征收纠纷案件，均需要保持充分的中立性和公正性，严格遵循案件申请-受理-审理-裁决的程序制度，依法保证当事人的程序性权利。

三、明确土地征收纠纷中裁决制度的适用

（一）完善土地征收纠纷诉讼主体资格的审查

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的规定，行政诉讼中原告资格的本质特征是“法律上的利害关系”，其“法律上的利害关系”应不仅包括法定权利、合法权益，也包括既得利益和必定到来的期待利益等。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼，第四条规定土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。即农村集体土地实际使用权人对土地征收不服发生纠纷的情况下可以依法向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法予以受理。

在司法实践中，土地征收纠纷行政诉讼中人民法院对当事人主体资格的审查牵涉甚广，且以原告主体不适格为由裁定驳回起诉的案件不在少数。因此，亟须完善土地征收纠纷诉讼主体资格的审查程序。通过审判实践经验总结，明确土地征收纠纷行政诉讼主体资格的范围、清晰诉讼主体的权利义务，以推进纠纷的实质解决。

（二）明确土地征收纠纷司法裁决的受案范围

根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼;第十二条第五项规定对征收、征用决定及其补偿不服的，可向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法应予受理。司法实践中对“征收、征用决定及其补偿决定”有两种理解：一理解为本条规定了三种行政行为即征收决定、征用决定和补偿决定;二理解为本条规定了两种行政行为即征收决定及其补偿决定、征用决定及其补偿决定。

最高人民法院审判员梁凤云认为上述两种理解均存在偏差，主张征收、征用决定及其补偿决定涉及“唇齿条款”问题，认为本款所称行政征收征用必须在法律规定了征收补偿的额度和种类时才能进行，即“无补偿无征收”，认为行政征收征用的侵害补偿也是从牺牲补偿请求权派生出来的概念，两者存在序位关系[6]。

笔者认为涉及土地征收及其补偿纠纷时应赋予受害人提起行政诉讼的权利，使得当事人的合法权利得到充分保障。我国可作出土地征收决定的机关为省级人民政府和国务院，但是在社会实践中，无论是省级人民政府还是国务院作出的征收决定，其决定的发文机关均是其内设相关自然资源管理部门，即自然资源管理部门实际上掌握了土地征收的决定权，当事人对土地征收决定不服的，可向人民法院提起行政诉讼。

对于土地征收过程中的程序性行政行为如具体包括征收土地公告、公告的送达方式、公告的期间和征收土地的用途、范围、面积、征地补偿标准以及人民政府组织的听证会等行政行为，若上述程序性行政行为确属对土地权利人的合法权利造成了实质损害，可由土地权利人对其提起行政诉讼。此有利于深入维护土地被征收人合法权利，促进政府机关严格依照程序征收土地，保障被征收人的知情权和参与权，从源头上减少土地征收纠纷数量。

（三）清晰土地征收纠纷司法裁决举证责任的分配

根据《行政诉讼法》第三十四条规定，行政诉讼中被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。在土地征收纠纷中，行政征收机关对于其征收土地的合法性负有举证责任。针对土地征收决定提起的行政诉讼，行政机关应对其土地征收决定是否符合公共利益及土地征收决定作出的程序合法性提供充分证据;针对土地征收补偿过程中的纠纷，行政机关应提供补偿安置实施方案及实际实施情况的相关证据证明其补偿安置符合法律法规规定，且行政机关应允许当事人查询、复制与土地征收决定及补偿相关的政府文件资料，充分尊重和保护当事人的知情权。

（四）区分行政复议和行政裁决的适用范围

我国行政复议制度发展时间较早且相对完善，有专门的《行政复议法》和《行政复议法实施条例》，人民政府设有专门的行政复议機构，对于人民政府的行政行为可提起行政复议的范围较为广泛，但行政复议不同于行政裁决，须严格分清行政复议和行政裁决的适用，不能以行政复议影响或代替行政裁决，行政裁决属独立于行政复议的专门纠纷裁决制度，在土地征收纠纷中，当事人可自由选择提起行政复议还是行政裁决维护其自身权益。

通过明确土地征收纠纷中裁决制度的适用范围，完善土地征收裁决制度，征收人依法依程序实施征收程序，被征收人遵循法律法规规定维护其合法权利，促进纠纷合法合理合情和谐解决，推进社会法治文明建设。

四、完善土地征收纠纷中裁决制度的衔接与救济

（一）对行政裁决机构裁决不服的救济

当事人向行政裁决机构申请裁决后，可能会对裁决结果不服，此时的救济措施显得极为重要。

被征收人对行政裁决不服，可在收到裁决之日起十五天内向人民法院提起行政诉讼或者向上一级行政裁决机构申请再裁决。征收人对裁决不服的，可在收到裁决之日起十五天内向上一级行政裁决机构申请再裁决。被征收人对征收人向上一级行政裁决机构作出的再裁决不服的有权向同级人民法院提起诉讼。征收人和被征收人均对行政裁决不服的，其可通过协商先向上一级行政裁决机构申请再裁决，被征收人对再裁决不服的，仍可向同级人民法院提起诉讼[7]。

（二）对人民调解委员会调解裁决的救济

我国有专门的、较为成熟的《人民调解法》，对于各基层人民调解委员会作出的调解协议，依据我国《人民调解法》第三十二条规定，在符合法定条件时可向人民法院提起诉讼。对于人民调解委员会对土地征收纠纷中补偿争议的调解裁决存在问题的，可直接适用《人民调解法》相关规定。

（三）完善司法裁决与其他裁决救济的衔接

司法裁决权威性较高，对裁决的执行较为便利，但因司法资源有限，司法裁决的效率相对较低。近年来，人民法院虽对案件进行了繁简分流，设立速裁庭，通过简易程序审理案情简单、法律关系清楚的案件，但是土地征收纠纷中群体性纠纷较多，被征收人不够理性，容易引发社会矛盾，速裁制度的适用极为有限[8]。因此，充分合理利用司法资源，完善行政裁决和社会裁决制度，以行政裁决和社会裁决方式分流一部分矛盾，减轻人民法院案件负担，促进纠纷合法高效解决至关重要。

另外，完善司法裁决与其他裁决救济制度的衔接，当事人对于其他裁决机构作出的裁决有争议的情况下，应提供司法救济资源，以保障当事人合法权利。

衡量一个国家法治的发展程度，在于公民的合法权利是否能得到保障，更在于各种纠纷解决机制的完善与否。土地征收纠纷具有多发性和复杂性的特征，在我国特殊的土地所有权制度和历史国情背景下，要解决此类纠纷，需要行政机关、社会机构、司法机关联合协作、共同发力。随着我国进入社会主义新时代和建设社会主义法治国家的进程进一步加快，制定一部专门的《土地征收法》，完善土地征收程序尤其是构建一套具有中国特色的土地征收纠纷裁决制度，并形成一套比较成熟、系统、完整、定型的制度体系意义重大。

参考文献：

[1]李集合，彭立峰.土地征收：正当程序的缺失与构建[J]理论导刊，2008，08.

[2] 王淼.土地征收中公共利益的界定标准[J]职工法律天地，2017，2.

[3]房绍坤.土地征收制度的立法完善——以《土地管理法修正案草案》为分析对象[J]法学杂志，2019，01.

[4]杨芳.关于涉农土地纠纷案件的调研报告.法律适用[J]2005，8.

[5]彭錞.中国集体土地征收决策机制：现状、由来与前景[J]华东政法大学学报，2017，01，

[6]梁凤云.新行政诉讼法讲义[M]人民法院出版社，2015，2.

[7]胡戎恩.集体土地征收中的主要程序问题研究.河南财经政法大学学报[J]2013，4.

[8]彭小霞.我国农村土地征收纠纷行政救济机制研究.行政与法[J]2014，04.