赵振慧

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，财政在实施乡村振兴战略中发挥着不可替代的基础和支柱作用。本文围绕贯彻落实乡村振兴战略，就打破部门界限和利益束缚，深度统筹整合涉农资金应遵循的原则和财政政策指向进行了初步探讨。

1 乡村振兴战略下涉农资金整合财政政策路径选择

振兴乡村的关键是找准阻碍乡村振兴的症结所在。习近平总书记在十九大报告中指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一论断深刻揭示了供求不平衡、发展不充分是农村落后的主要原因。前些年我们讲的“三农”，更多的强调了解决农业问题，促进农业现代化。虽然党中央、国务院逐步提出了统筹城乡发展、社会主义新农村建设、城乡一体化发展等一系列新的指导思想，但在农村產权改革、资金监管、农村人才培养与城乡协调发展的制度建设中还存在一些不足和障碍。

农业资金管理体制和机制问题突出。在条块分割的传统项目管理体制下，我国涉农资金渠道多、项目杂、投资分散、管理混乱。项目“随意随机化”、资金“碎片化”、权力“部门化”等问题非常突出。随着财政资金投入的不断增加，涉农资金管理中的分散化、交叉重复、上下级权力和权责错位等问题更加突出。由于项目运作不透明以及管理机制不完善，项目管理缺乏有效的程序透明度和外部监督，严重影响了惠农资金的使用效率和国家扶持农业政策的实施效果。探索建立涉农资金统筹整合长效机制，是充分发挥财税体制改革的牵引作用，推动农业供给侧结构性改革，为实施农村综合治理提供有力保障的重要途径。

新时代实施乡村振兴战略背景下的涉农资金统筹整合，不同于以往任何一次经济体制改革，应当着力突破一些过去认为不可能突破的关口，解决一些多年来没有很好解决的问题，是一次革命性变革。

1.1 涉农资金整合的目标是实现“两个全覆盖”

一是涉农资金统筹整合实现各领域全覆盖。本轮纳入统筹整合范围的涉农资金，既有农业基础设施建设和生产发展方面的资金，也有农村基础设施建设和生态环境保护方面的资金，还包括乡村组织建设和文化建设等领域的资金。只有各级政府和涉农管理部门都围绕统筹整合的工作大局，全力参与、支持和配合改革，才能确保纳入统筹整合范围的资金整合到位；二是涉农资金统筹整合实现各级次全覆盖。新一轮涉农资金统筹整合，既全面整合中央和省级的涉农资金，也全面整合市级、县级的涉农资金。临沂市县两级认真落实“上下联动”要求，参照省级资金整合的范围和做法，在政策和现实的最大许可限度内加大了涉农资金统筹整合力度。市级首先把本级涉农资金全部统筹整合起来，再随同中央和省级涉农资金一起切块下达到县级。由各县区负责把省市切块下达的涉农资金与本级资金统筹安排、捆绑使用，中央、省、市、县四级涉农资金全部纳入乡村振兴县级“资金池”，最终实现了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”。

1.2 涉农资金整合的途径是加快“三个转变”

一是转变思想观念。涉农资金统筹整合，既是涉农资金设置体系、管理体制和分配方式的变革，也是一次思想观念的革新。与当前改革要求相比，个别部门思想观念可能还停留在过去的传统认知上，认为资金整合是上收管理部门的职权，资金整合后没有了抓手，工作推进中会面临许多困难。思想观念一旦跟不上改革的前进步伐，具体工作中就可能出现这样那样的的问题。涉农部门必须勇于实现“自我革命”，打破传统思维定势，主动适应改革、参与改革、推动改革。只有更加自觉地把部门的工作放到乡村振兴的全局中来研究谋划，才能以涉农资金统筹整合工作推动乡村振兴战略全面实施；二是转变工作理念。本轮改革，涉农资金的管理体制、运行机制、工作要求等发生了很大变化，具体到每个职能部门，只有在实施乡村振兴战略中找准定位、把握好方向，才能获得更多的政策和资金支持，更好地促进本行业、本领域事业发展。各级涉农管理部门必须尽快适应改革变化，转变过去“分资金、定项目”的工作方式，更多地在“报需求、定标准、抓指导”上下功夫，紧紧围绕党委、政府重大决策部署，立足本地乡村振兴规划，结合部门工作实际，超前谋划、高点定位，向党委、政府提报好本领域重大工程（项目）资金需求。同时要注意研究和及时发布建设标准，加强业务指导，推动工作深入开展；三是转变管理方式。本轮涉农资金统筹整合，实行集中统一管理和综合绩效评价，不再按行业、按部门分配管理资金。对各管理部门来讲，并不意味着对本领域、本行业的项目可以甩手不管，而是谁的工作力度大，整合的资金就多，可干的事情就多，能出的成绩就大。各涉农部门只有发挥好行业优势和职能作用，抓好重大工程（项目）任务落实，对县区统筹整合项目加强督导管理，才能确保完成乡村振兴战略规划确定的行业领域目标任务。

1.3 涉农资金整合的关键是把握“四个步骤”

一是“接得住”。说到“接得住”，首先就得有个“托盘”，这个“托盘”就是乡村振兴战略规划。县区必须紧紧围绕山东省和临沂市乡村振兴战略规划，立足当地实际，突出整体性、系统性、协调性，科学编制当地乡村振兴规划，形成乡村振兴的一个规划、一张蓝图，以高质量的规划引领涉农资金统筹使用和集中投入；二是“用得好”。推进涉农资金统筹整合，根本目的是为了集中财力支持实施乡村振兴战略。具体开展统筹整合工作，必须从这个根本目的出发，分清轻重缓急，统筹安排各年度重点任务和实施区域，集中资金，聚焦发力，高起点规划，高标准实施多规融合、集中连片治理的重点项目，推动乡村全面振兴；三是“撬得动”。乡村振兴是一篇大文章，需要大量的资金投入。现阶段每个县区能够统筹整合的涉农资金，每年大约几个亿。只有充分发挥好涉农资金“造血”“补液”“引路”“领航”的作用，大力发展运用政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政银保、政银担合作等新的筹资渠道和政策工具，才能有效拓宽乡村振兴资金来源，撬动更多的金融和社会资本投入到乡村振兴的宏伟事业；四是“管得严”。在整合资金、集中投入的同时，监管必须跟上，既得防止“情况不明决心大”胡乱花钱，造成浪费；也须防止“前怕狼后怕虎”不敢花钱，贻误战机。必须坚持科学决策、民主决策、依法决策，不论是规划编制、方案制定、制度出台，还是资金安排、项目运作、督查考核，都应当履行严格规范的程序，以完备的制度保障统筹整合工作成效和涉农资金安全。

2 新时代实施乡村振兴战略的财政政策指向设计

落实支持新旧动能转换重大工程财政政策、加快推进涉农资金统筹整合，都是当前中央和地方各级党委、政府高度重视、紧抓不放的重点工作。财政部门应进一步提高政治站位、加强组织领导，周密部署、扎实工作，确保各项改革举措落到实处。

2.1 集中有限财力，支持重点领域发力突破

临沂市作为革命老区，长期以来一直是吃饭财政，市级财力薄弱，农业投入长期不足。为用好有限的财政资金，最大限度发挥使用效益。应集中可用财力，支持乡村振兴有关重点领域取得突破。

一是重点支持农村人居环境改善。要注重地域特色，尊重文化差异，以多样化为美，把挖掘原生态村居风貌和引入现代元素结合起来。要因地制宜搞好农村人居环境综合整治，给农民一个干净整洁的生活环境。要堅持以工补农、以城带乡，把公共基础设施建设的重点放在农村，持续改善农村人居环境，让留在农村的农业人口居有所安、幼有所学、长有所业、老有所养，扎根乡村安心从事生产生活，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，真正实现“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的愿景目标。

二是大力发展集体经济发展。市县财政整合财政涉农资金，统筹安排，加大投入，根据村庄资源不同禀赋情况，大力扶持经济薄弱村发展集体经济，确保村均投入不低于60万元。市县清理收缴党费，重点支持贫困村发展壮大村集体经济。立足村庄区位、资源、特色产业等实际，发挥优势，理清路子，选准发展领域、具体项目和经营模式，探索不同经营主体的组织形式和多元发展路径，实现依托合作社、种养大户、家庭农场、农业企业等新型农业经营主体实现村级经营性集体资产保值增值。支持村集体牵头兴办土地股份合作社、技术合作社及其他农业生产经营合作社等集体经济组织，领办创办乡村旅游、劳务输出、物流运输、物业保洁、家政服务等集体经济实体；通过自主经营或与其他合作社、企业等市场主体开展股份合作，大力发展现代农业项目和生态循环农业项目。坚持“输血”与“造血”相结合，积极开展代耕代种代收、农技指导、仓储加工等有偿服务。整合各类村集体自然资源和院落、厂房、设备等资产，鼓励采取公开租赁、承包、股份合作等方式，统一开发利用。探索农村公益性资产转化为村集体经营性资产的路径。鼓励村集体以农户土地承包经营权入股为基础，积极开展土地股份合作，推进适度规模经营。结合农村社区建设和扶贫开发，引导居住偏远分散农户向中心村、集镇聚集，腾出的土地由村集体统一管理使用。推进农业新旧动能转换，加快发展现代农业。深化党建带社建、村社共建工作。结合美丽乡村建设，支持村集体利用“旅游+” “生态+”等模式，大力发展乡村休闲旅游产业和电子商务，积极培育农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一二三产业融合发展的特色村镇，不断壮大新产业新业态。支持村集体资产资源参股经营稳健的工商企业、基层供销社和农民合作社，发展混合所有制经济项目。财政性资金直接投入形成的资产归村集体所有，集体资金投入到合作社、企业等经营主体形成的资产，由该经营主体持有和使用，产权归属地村集体所有。村集体对外投资，按投资分红，或直接折股量化到村级集体经济组织成员，实现持股分红。推动农村基础设施建设提档升级，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农、城乡关系。

三是全力投入，为打好精准脱贫攻坚战提供有力保障。坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，注重扶贫同扶志、扶智相结合，瞄准贫困人口精准帮扶，聚焦深度贫困地区集中发力，激发贫困人口内生动力。强化脱贫攻坚责任和监督，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定意义的攻坚战。

2.2 加强乡村振兴领域绩效管理

全面实施预算绩效管理，是提高财政资源配置效率和使用效益，推动高质量发展的有效途径。这次部署的两项工作，都涉及到如何更加高效地管好用好财政资金问题，加强绩效管理至关重要。市委农村工作领导小组将对涉农资金统筹整合工作统一安排开展综合绩效评价，并将评价结果与以后年度预算安排和资金分配挂钩，对因统筹整合不力导致资金沉淀闲置的一律收回调整使用。各级各有关部门一定要健全工作机制，将绩效管理的理念和方法深度融入资金申请、分配、使用、管理全过程，实现预算、绩效管理一体化，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。

2.3 加强涉农资金整合政策宣传

涉农资金统筹整合与财政支持新旧动能转换的各项政策，涉及面广，专业性强。各级各有关部门要采取多种形式，广泛利用报刊、广播、电视、网络等各种媒体，大力宣传政策的重要意义、主要内容，加强政策解读，扩大政策的知晓度，正确引导社会预期，凝聚各方共识，营造推动政策落实的浓厚氛围，为最大限度释放政策红利创造条件。

2.4 强化纪律约束和监督问责

山东省委书记刘家义同志在省委常委会会议研究涉农资金统筹整合实施意见时特别强调，下一步纪检监察部门要加大对涉农资金统筹整合的监督力度，对不作为、慢作为、乱作为导致工作推进不力的严肃问责。坚决避免和纠正不想整、不会整、不敢整等问题。要切实加强对涉农资金和支持新旧动能转换专项资金落实情况的监督检查，严肃查处借统筹整合之名挤占挪用、损失浪费，以虚假项目骗取、套取财政补助资金等问题。

参考文献

[1]郭晓鸣，张克俊，虞洪，高杰，周小娟，苏艺.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择[J].农村经济，2018（01）：11-20.

[2]罗必良.明确发展思路，实施乡村振兴战略[J].南方经济，2017（10）：8-11.

[3]申明锐，张京祥.新型城镇化背景下的中国乡村转型与复兴[J].城市规划，2015，39（01）：31-35.

[4]张红宇.实施乡村振兴战略需进一步深化农村改革[J].农村经营管理，2017（11）：1.

[5]郭晓鸣，张克俊，虞洪，高杰，周小娟，苏艺.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择[J].农村经济，2018（01）：11-20.

[6]罗必良.明确发展思路，实施乡村振兴战略[J].南方经济，2017（10）：9-12.

[7]申明锐，张京祥.新型城镇化背景下的中国乡村转型与复兴[J].城市规划，2015，39（01）：31-33.