黄安余

摘要：【目的/意义】研究我国台湾休闲农业发展的有关政策，为我国大陆农业发展提供经验与借鉴。【方法/过程】选取台湾休闲农业政策发展的3个阶段作为研究对象，即20世纪80年代的拓荒阶段、20世纪90年代的成型阶段和21世纪初期的完善阶段，总结梳理休闲农业政策的主要内容、成功和不足。【结果/结论】台湾休闲农业发展的主要政策有：主管机构确立政策、土地供给政策、人力资源政策、经费资助政策、休闲单位评估与}人证政策。台湾当局的主导作用、法律法规健全，以及民众的支持使政策得以成功实施，但是由于存在政策漏洞，一定程度上导致了执行困难。

关键词：台湾;休闲农业;政策;发展历史;经验分析

客观而论，休闲农业对台湾地区而言是一个舶来品。19世纪，意大利、德国等欧洲国家出现了休闲农业的雏形，后经发展与完善，20世纪中期逐渐扩展至其他国家和地区。台湾是我国最早引入休闲农业的省份。20世纪70年代，台湾农民出于提高农业经营效益的考虑，自发开放自家经营的蔬菜园、水果园、花卉园等，供游人观赏、采摘果实和体验劳作，以增加农业经营收入。经历了孕育萌芽、初步合作、团体合作、推广经营等几个不同的发展阶段后，台湾休闲农业的影响力和知名度越来越大。休闲农业对台湾农业经营范围的拓展、農业经济的转型升级、农业经营方式的改变，以及农产品的错位竞争等方面都做出了历史性的贡献。这些业绩的取得绝非偶然，不仅是台湾农民苦心经营的成果，也是台湾当局政策支持的显现。正是台湾当局为休闲农业的发展创造了良好的政策环境，才使得休闲农业能落地生根、雄强壮大。

1 台湾休闲农业政策的发展历程

相对于传统农业而言，休闲农业的发展，既转变了农业经营方式，又改变了社会对农业的观念。如果没有良好的政策环境，休闲农业雉以得到长足发展，更无法产生一定的经济影响力。台湾当局对休闲农业的认识有一个发展过程，因而其政策制定同样经历了一个较长的过程，并出现了政策反复，不断研讨与修正，从而逐步形成了较为完善的休闲农业发展的政策、法规。这些都成为台湾休闲农业发展的制度保障或政策环境。

台湾当局制定休闲农业发展政策始于20世纪80年代初期，其基本历程如下。

1.1 20世纪80年代的拓荒阶段

20世纪80年代，台湾休闲农业政策尚处于拓荒阶段，没有任何现成的政策和法规可以借鉴。随着休闲农业的发展，一些问题也随之出现，必须要从制度源头加以解决，对于当时的台湾休闲农业而言.制度建设必须尽快提上议事日程。从1971年休闲农业在台湾萌芽到1980年，已经经历了10年的发展，客观上要求制定明确的政策和法规，以建立这一领域的行业规范。在此背景下，台湾当局休闲农业政策的制定开始起步。1980年，台北市政府、台北市农会制定了“台北市农业观光推展计划”;1982年，台湾“农委会”制定了“发展观光农业示范计划”，这项政策于1983年颁布实施。“计划”规定了休闲农业机构设置的基本程序，即“经营者先向乡镇农会提出申请，再由县（市）政府和省农林厅根据实际考察情况决定是否予以设立机构”。1988年，台湾制定了“核定农渔山村发展休闲农业及休闲农业规划书”。1989年，台湾“农委会”对休闲农业的概念进行了界定，从此，台湾社会对这种农业经营方式有了全新的认识。

1.2 20世纪90年代的成型阶段

20世纪90年代，台湾休闲农业政策逐渐发展成型，表现为政策法规数量增多，政策质量有所提升，政策细化和针对性增强。1990年，台湾当局在“改革农业结构提高农民所得方案”中，增加了“发展休闲农业计划”，规定了设立休闲农业区的基本条件。1991年，台湾完成了“休闲农业区管理办法”的制定，规范了休闲农业区设置与规划，并制定了监督与奖励政策。1992年，台湾“农委会”颁布了台湾农业史上第一部休闲农业法规，即“休闲农业区设置管理办法”。该办法规定，休闲农业区非都市土地面积必须达到50 h㎡以上，都市土地面积要达到1o hm2以上。1994年，台湾制定了“休闲农业标章”，指出休闲农业区和休闲农场的不同;同时，制定了“台湾休闲农场设置管理要点（草案）”和“休闲农业设施设置标准”。1996年，台湾颁布了“休闲农业辅导办法”【1】1999年，台湾“农委会”修正公布了“休闲农业辅导办法”，并制定了“休闲农场专案辅导实施作业规定”、“休闲农业区划定审查作业要点”、“都市土地休闲农业区容许作休闲农业设施使用审查作业要点”。同时，台湾省农会出版了“休闲农业相关法规汇编”。这是20世纪80年代以来台湾休闲农业政策和法规的集大成，是休闲农业制度建设的阶段性成果，有效地改善了台湾休闲农业发展的政策环境。

1.3 21世纪初期的完善阶段

21世纪初期，台湾休闲农业政策进一步完善与成熟。社会存在决定社会意识，经过反复实践，在此阶段，休闲农业政策法规历经多次修正，基本走向成熟。2000年，台湾当局通过了“农业发展条例修正案”，一些休闲农业发展的政策随之得以修正，将“休闲农业辅导办法”修正为“休闲农业辅导管理办法”，规定休闲农场准入门槛为0.50h㎡。2001年，台湾制定了“休闲农业园区计划”，旨在消除休闲农业各自为政、资源分散、行业竞争力低下等问题。2002年，台湾“农委会”修正了“农业发展条例”，将休闲农业置于地区宏观产业布局与规划中【2】。同年，台湾当局颁布了“民宿管理办法”，将民宿纳入休闲农业范围内。2003年，台湾“农委会”颁布了“休闲农渔园区计划研提及补助要点”。2006年，“休闲农业辅导管理办法”再次修正，将休闲农业发展转向品质升级，争取实现休闲农业和旅游产业协调发展。2006年以后，台湾实行休闲农场登记制度、等级评定和质量认证制度，以实现休闲农业机构的合法化经营。2007年台湾“农委会”修正了“非都市土地作休闲农业使用与兴办事业计划及变更编订审查作业要点”。2011年，台湾最新修订的“休闲农业辅导管理办法”，建立了休闲农业区隔年评级制度。经过30多年的制度建设，台湾休闲农业已在法制化轨道上平稳运行。

2 台湾休闲农业政策的主要内容

台湾休闲农业发展的政策法规达50多种，经过梳理，笔者将这些政策法规的主要内容归纳为以下5个方面。

2.1 休闲农业主管机构的确立

休闲农业的相关法规、政策文件都明确规定：台湾“农委会”，是休闲农业的主管机构，“台湾观光局”、“经建会”是协办机构。地方主管机构是“台湾省农林厅”和“各直辖市农林厅”，以及各“县（市）政府的农业主管部门”。台湾“农委会”肩负着制度建设的重任，制定与修正有关休闲农业的发展政策、法规，涉及到规划研拟、经费划拨、发展推动等，是由该机构统筹主管，以防止政出多门。台湾“农委会”设置了“休闲农业管理处”、“辅导处”和“推广处”等业务部门，各县（市）都设立了休闲农业管理、辅导机构和推广机构，形成了自上而下的休闲农业管理和指导的行政系统。各县（市）农业主管部门还设立了“休闲农业审查小组”，从事休闲农业区划定工作。休闲农场经营者必须要向农业主管部门提出申请，台湾“农委会”拥有最终裁决权。台湾“农委会”组成专家评审委员会，审查项目包括“直辖市或县（市）政府”报送的休闲农业区规划书，并从多方面进行评价，以实现休闲农业的整体协调发展。

2.2休闲农业的土地供给政策

土地是农业的载体。休闲农业发展首先面临的问题就是获取土地使用权，无论是休闲农业区、休闲农场，还是各种农业观光园的设置，都是建立在对土地有效合理使用的基础上。台湾当局对休闲农业的土地供给政策直接影响着休闲农业的发展。台湾休闲农业政策法规中都对土地供给做出翔实的规定，政策十分清晰明朗。（1）休闲农业区用地规模限制。休闲农业区用地是非都市土地，面积要控制在50 --300 h㎡休闲农业区用地是都市土地，面积要控制在1O～1oo h㎡;用地的一部分是都市土地，一部分是非都市土地，面积要控制在25～200h㎡。地形条件特殊，用地面积上限可适度放宽【3】。（2）节约土地资源的政策导向。台湾全岛仅有3.6万k㎡土地，除城市用地、不可耕土地外，农业土地资源十分紧缺，各行业都必须节约用地，休闲农业更是台湾当局控制用地规模与用地指标的重点行业。例如，“非都市土地作休闲农业使用与兴办事业计划及变更编订审查作业要点”明确规定休闲农业用地的指导思想。一是充分利用自然地形特征.节省使用土地资源。根据地势分别建立适当的活动区域，并将各条人行道相互串通。在各个活动区域内开展的休闲活动，要以满足各种年龄层次人群的休闲为第一要务，包括具有静态休闲和动态休闲多种功能。二是充分发挥土地的使用效率。要对特定土地范围的建筑物进行统筹设计与配置，并对集体空间予以预留，建设为民众休闲广场，以增加土地的使用效率。（3）不同的休闲农业经营模式.享受不同的土地供给政策。台湾“休闲农业辅导管理办法”对休闲农业区、休闲农场的土地使用约束完全不同。如要设置休闲农业区，土地面积最低要达到1o h㎡以上;如要设立休闲农场，土地面积最低要达到0.5 h㎡以上。（4）不同类型的土地使用限制不同。对于休闲农场设施用地，政策规定山坡地块，应当根据“山坡地保育利用条例”、“水土保持法”，以及相关附属规定，提供详细的水土保持与环境维护计划。在非山坡地块兴建休闲农业设施，应当根据经过批准的计划书内容实施，不能超越许可范围用地违规建设农业休闲设施。非都市地区土地，休闲农业设施必须建在游客休闲区内，除了水土保持设施、环保设施和道路用地外，其总面积不得超过休闲农场面积的10%，并以2h㎡为限;要求改变非都市土地作为休闲农业设施区，该土地不能是林区、水土保持区、野生动物保护区、自然保护区。

2.3 休闲农业的人力资源政策

休闲农业对经营管理者和从业人员的素质要求与传统农业有所不同。为此，台湾当局制定了休闲农业的人力资源政策，着力提升从业人员的综合素质。（1）休闲农业人员培训政策。“台湾休闲农业发展协会”开展人员培训，定期邀请专家学者举办休闲农业经营讲座、开设课程、实地考察等，旨在对休闲农业从业人员进行职业培训，以提升从业人员的经营管理能力和服务质量。培训的主要课程包括服务品质课程、服务管理课程、住宿管理课程等。台湾几乎所有休闲农场经营者都参加了各类培训，各项境内活动都得到了台湾“农委会”和地方政府资助。 （2）加强产业、学校、研究机构的合作，通过与台湾农会组织、台湾大学、屏东技术学院、南开科技大学、明新科技大学等院校，以及科研机构的业务合作，培养休闲农业经营管理人才。同时，将台湾休闲农业区、休闲农场空缺的就业岗位提供给高校休闲产业专业学生实习实训，让学生在暑假到休闲农场接受锻炼，提升潜在的人力资源质量。这种产学研合作的方式，有利于提高休闲农业现在和未来从业人员的业务素质，促进休闲农业的可持续发展。

2.4休闲农业的经费资助政策

台湾“农委会”除审查休闲农业区的设置地点外，还要聘请专家进行实地考察与评估，若园区规划详尽合理，获得评审通过的休闲农业区，“农委会”将给予经费资助，经营主体再配套部分资金。经费主要来源于台湾地区行政主管部门的拨款资助和各地方政府的部分自筹经费【4】。休闲农业的经费主要以项目申报形式，是自上而下申报和审批建设。经过批准设立的休闲农场，其经营能够享受各种优惠政策，政府拨出的专项经费，主要是为了协助休闲农业区的公共设施建设，如水利工程、服务设施、组织宣传等项目。在充分投资和經费合理使用的同时，提升休闲农业园的设计与开发的层次。在2001-2004年间，台湾当局对休闲农渔园区总投入在23亿元新台币以上，其中，宜兰、南投、台南获得资助经费都超过2亿元新台币，苗栗、嘉义、花莲获得资助近2亿元新台币【5】。台湾还增加财政支农资金，用于休闲农业基础建设、农业科技、农产品深加工、农产品运销体系等方面的扶持，有效地推进休闲农业的发展。

2.5 经营单位评估与认证政策

台湾注重对休闲农业区进行行政监督，隔年开展评估与认证工作。台湾“农委会”与休闲农业学会共同推动了休闲农业区和旅游景点的评估认证工作，并对通过评估的经营单位颁发认证标志。台湾休闲农业区的评估认证主要对园区特色、园区规划、产业创意运用、解说与行销、组织与人力管理、环境与景观管理、社区参与、观光资源等进行综合评价，评选内容包括农场资源、设施及活动配置图、整体经营方向、销售服务、游客体验、餐饮服务、住宿服务等。台湾“农委会”开展辅导，并鼓励休闲农区提升服务质量和档次。如果休闲农业区经过专家评估，等级为丁等者，主管机关将撤销该休闲农业区的设置备案，从而形成了农业休闲区的退出机制。

3 台湾休闲农业政策的成功与不足

3.1 休闲农业政策的成功经验

总体而论，台湾休闲农业政策得以成功实施，主要原因在于：政府的主导与推动、制度法规的健全.以及民众的支持与配合。

3.1.1 政府的主导作用 政府是制度的供给者，主要从事顶层设计。如果没有政府的主导与推动力量，无论是制度的制定或制度的有效执行都将成为空谈。在相当大的程度上讲，台湾休闲农业发展也是一种政府行为，其主导作用体现在3个方面。（1）政府的积极推动和参与。休闲农业是在“农委会”的直接推动下进行的，台湾当局直接参与规划制定，农业主管部门负责管理，提供财政经费和贷款。政府推动休闲农业发展的初衷是促进农业转型和降低农业经营风险。因为休闲农业既不是单纯的农业发展项目，又不是纯粹的旅游项目，而是将两者有效整合的立体式资源开发，涉及到较多的行政主管部门。如果没有政府的扶持，休闲农业的发展必将寸步雉行。（2）政府制定政策法规，并监督制度的实施，从而营造出休闲农业发展良好的政策环境【6】。如前所述，台湾当局制定了较为完备的法规和政策，保障了休闲农业在法制化轨道上运行。相关法规规定，各级地方政府是休闲农业区建设的责任主体，园区公共建设用地由各级地方政府统筹解决，园区内一切公共安全、水土保持、环境保护设施，以及道路建设等项目都由地方政府负责筹建，并由执行机关负责协调办理使用许可证，以及建设完工后的维护修理。（3）政府机构对农户开展业务指导。台湾“农委会”指导休闲农业区和休闲农场，将园区内富有特色的农产品制成加工品或半成品，以增加农产品的附加值。

3.1.2制度法规的健全 台湾当局为休闲农业园区发展制定了一系列的政策和法规，这些文件十分细致，审批程序、审核标准具体明确，可操作性较强，减少了人为因素对政策的破坏。所有休闲农场都要办理登记许可证手续，才是合法的经营单位。各休闲农场、休闲农庄都要按照法律规定从事生产和经营，没有出现盲目开发的混乱局面。除了专门的休闲农业政策外，台湾当局还制定了一些配套的政策，注重改善与规范休闲农业运行的整体环境。台湾在环境保护、文化保护、农产品卫生、餐饮服务、住宿管理、农产品交流、税收征管等方面的政策同样十分完备。如2001年台湾“交通部观光局”提出“21世纪台湾发展观光新战略”，介绍了生态旅游、文化旅游、健康旅游的发展趋势。2009年台湾公布了“观光拔尖领航方案”，将发展休闲农业及生态旅游列为重点项目。同时，游客因能得到法律的保护，享受法规赋予的权利，使休闲农场能吸引更多的游客。

3.1.3 民众的支持与配合 台湾民众对休闲农业的支持与配合表现在以下3个方面。（1）自发成立促进休闲农业发展的民间中介组织。如“台湾农业发展协会”就是这种性质的行业发展宣传中介机构，其旨在建立与市场营销机构的合作关系。该组织会员是由与休闲农业关系密切的农场所组成，能提供农业体验、农业产销等服务。该会建立了网站，使游客能及时掌握休闲农业发展的动态，并加强形象与品牌传播，形成了立体化传播网络，使游客可以享受快捷的服务;同时还着力提升休闲农业产业创意，实现有形产品与无形产品的有效融合。（2）组建“台湾休闲农业发展协会”，其成员都是休闲农业经营者，他们相互交流，共同开展有关活动.提高了休闲农业的专业化程度【7】。该协会还组织督查、评估等工作，推动成立了休闲农业产业联盟等机构，积极鼓励各界关注休闲农业发展。（3）农民的积极加入与支持。休闲农业发展的关键是农户自主经营，如果没有农户的支持，行业不可能得到良好的发展。虽然各级政府和部门提供了优惠政策，但道路两旁的观景设施农业只有在得到农民的支持后才能规划。台湾当局从未强制农民参与景观农业规划，没有采取粗暴的行政行为，逼迫农民种植他们不愿意种植的农作物.以形成道路景观。

3.2休闲农业政策的不足

虽然台湾休闲农业的法规政策健全，但是由于法规政策修订仓促，政策漏洞在一定程度上导致执行困难【8】。如政策法规对休闲农业与旅游业的边界划定不清。有一种观点认为，休闲农业正是都市休闲生活的继续与延伸，应当向纯粹的观光产业方向发展。事实上，持这种观点则有可能将休闲农业引向旅游业的发展道路，使之成为一种单项的资源开发与发展行为。如果农业资源单向开发，不但没有任何优势可言，而且会使休闲农业在相当程度上分散了普通旅游业的游客资源，特别是在休闲观光园的数量已超过2500家的形势下，台湾普通旅游业生存与发展不能不受到休闲农业的冲击。当旅游淡季时，游客稀疏使行业竞争变得更加惨烈。须知，休闲农业是传统农业的华丽转身，而不是单纯的旅游观光产业，是农业向第二、第三产业的延伸，从以专门生产农产品为主到扩大发展农业服务业，并将农业与第三产业有机整合，使农业具有生产、生活和生态的特征【9】。台湾有些休闲农场的经营者刻意淡化农业色彩，扩大旅游经营的成分，从而与旅游业形成不当的恶性竞争，而地方政府对此却不予以制止。一些政策法规侧重于休闲农业区和休闲农场的硬件规划与建设，对休闲农业周边基础设施供应者、运输者、乡村旅游地行销组织的建设不足。再如，休闲农业发展无法取得交通、观光、土地管理、区域规划等行政主管部门的协同与支持。这些问题都是未来台湾“休闲农业政策法规”修订时必须重视的问题，要将它们纳入制度覆盖范围之内。

参考文献：

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