李海峰

摘 要：德国有1/5人口具有移民背景，移民教育对德国的政治、经济、文化有极其重要的作用。本文通过梳理德国移民教育在顶层设计上的努力与创新发现，在文化多元的教育背景下，德国移民教育的顶层设计保障了移民教育的均衡发展，促进了移民的融合。德国移民教育顶层设计的突出特点是联邦、州和地方政府形成三级责任体系，并在总体规划下按需设定各自目标;各学段在制订教育政策和方针时，把移民学生需要纳入其中;把语言教育放在突出位置，强调其知识与价值观双重作用;引入社会支持系统，鼓励父母参与移民融合教育，设立家长培育课程，使家长自身得到提升并更好支持子女的学业。德国在移民教育上的顶层设计使德国移民教育取得了很好的进展，为我国的多元文化教育、民族教育提供了启示。

关键词：多元文化教育;德国移民教育;顶层设计

中图分类号：G53/57 文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2019）02-0046-07

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.02.009

进入21世纪，全球化和国际化成为不可逆转的潮流，多元文化之间的对话与交流成为人们生活的主要形态，也是当前教育面临的重要时代背景。德国的移民教育遵循文化多元主义原则，注重移民与主流社会的融合，并取得了积极的成果。尤其值得注意的是德国在移民融合的规划上，已形成比较完善的顶层设计模式;在文化多元的移民教育背景下，德国的移民融合整体规划循着“多元一体”价值理念，系统全面地设计了一整套移民教育顶层设计。德国在移民教育方面的经验和成果为我国提供了很好借鉴。

（一）移民教育价值理念的多方位保障

为了保障德国移民教育的价值理念，即强调构建社会共同的价值观、实现文化整合，德国联邦通过法律和政策制定给予保障。德国官方教育政策强调以《基本法》为核心，构建移民社会的共同价值观基础;它要求移民及其子女通过学习德语和德国文化接受这一共同价值观，融入德国社会 [1]120。2005年，德国联邦议院通过的《移民法》专门在第3章“联邦地区外国人居住、就业和融合法案”中列入第43条 “融入课程”，要求外来移民在经济、文化、社会生活各方面全面融入德国，并设立了专门针对移民的融入课程，要求参加者从中熟悉德国的语言、法律制度、文化、历史 [2]43。《移民法》把移民的融合教育上升到国家高度，并明确了移民背景人口的受教育权利与义务。2007年，联邦政府通过《国家融入计划》，对移民融入课程进行了评估与完善，特别指出联邦、州与地方政府要大力促进多元文化的理解与融合，使移民能融入德国的社会、经济、精神—文化和法律生活中并保持自己的文化属性，并着重指出德语课程是文化融合的先决条件，必须加强德语在学前教育、基础教育、职业教育和大学教育各个学段的融合，尤其是学前教育为重中之重 [3]22。2010年，联邦政府又出台《联邦境内融入方案》，详细深入地明确了《国家融入计划》中的移民融入教育目标。方案将移民融入教育的目标定位于“让所有具有移民背景的人平等地参与经济、社会、文化和政治生活”，并着重指出“所有社会成员有共同的意愿、准备承认《基本法》价值观并承担起社会责任时”，才能实现融入 [4]10。自2006年起，德国联邦教育部就对移民教育制定了三个明确的核心目标： 使每个人能自主自立，实现机会均等，使个人的工作与个人能力和兴趣相适应。通过以上法律、政策与核心目标，德国联邦政府既设定了移民教育的宏观价值取向，又在人才培养上给出了一个具体的教育方针与政策，从而保障了移民教育基于一个坚实的价值基础和执行目标 [5]161。

（二）联邦、州与地方政府三级责任体系

德国在对移民教育的实施过程中， 确立了联邦、州与地方政府的三级责任体系。三级体系在联邦的统筹与规划下，各司其职，设计自己的移民教育方案。无论在何种层面，德国政府皆强调成功的融合教育依赖于联邦、州、地方政府以及公民个人的共同协作 [3]13-15。

1.联邦制定移民教育路线图

德国官方认为，在对移民的融合政策中，移民教育具有重大的国家战略意义：它不仅传递了德国的价值理念和文化自觉，而且传达了德国自由和民主的理念，还讲述了德国在德国与欧洲历史空间中的发展史与在基本法中确立的宪法至上的价值理念。融合不是强制执行就可以实现的，而是国家、社会和移民与非移民共同努力的结果。因此德国联邦政府对移民教育制定了以下路线图：第一，开发移民潜力，加强德语教育，在各学段提供公平的教育机会;第二，把移民妇女教育列为核心之一，特别为妇女设计教育政策;第三，跨部门、多层面（联邦、州、地方）的合作，保障移民教育能在社会、学校、个人多个方面得到实施;第四，以目标为导向，系统构建教育目标，保障教育公平;第五，以事实为导向，设立明确的测量指标;第六，确保移民教育有充足的资金保障[3]23。

2.跨州合作開发特色移民教育

各州总体方针是“目标一致—途径多样”。在此方针下，各个行政部门都要配合移民教育并适时进行结构调整，并且各州之间也要加强和扩大合作，定期交换移民政策实施成果并分享优秀的实施案例。此外，各州争取形成一致的评估机制。比如，2008年第一季度，各州负责移民融合事务的部长委托北莱茵-威斯特法伦（Nordrhein-Westfalen）和石勒苏益格-荷尔斯泰因（Schleswig-Holstein）州召开联席会议，汇报德国16个州成功的经验并探讨未来联合运作的方法与程序[3]25。

3.地方政府配合移民教育政策实施

各地地方政府在联邦的指导下，对移民教育主要负有以下责任：引导移民关注联邦和各州发布的与自身相关的教育信息和教育措施，并帮助移民申请相关教育服务;通过社区服务补充学校教育;把社区服务与联邦和州的服务网络化[3]32。

（三）各学段依据自身特点，因地制宜设计移民教育课程

1.各学段强化德语语言教育：知识与价值观并重

德国联邦政府认为，移民融合的前提是语言。2005年1月，德国以法律形式制定了国家融合课程，把国家统一的语言课程引入移民教育并要求：对移民背景的学生进行持续和系统的德语语言教育;德语语言教育深入到移民学生家庭，并在早教中对儿童进行补充和扩展，一直延伸到移民学生后续的学校教育中;移民学生的父母在德语语言教育的各个阶段都要肩负重任，并从一开始就要行动起来。在语言教育内容上，除了使移民学生尽可能早地掌握德语知识外，而且要求“德语课应该以德国法律、历史和文化为核心”，从而传递德国的民主价值观[1]119-125。

除此之外，各学段也在总体目标上，根据自己学段特点制定德语语言教育方案，最典型地体现在学前教育阶段和职业教育。在学前教育阶段，德国政府强调移民父母的参与、早教机构的语言干预措施和幼小衔接的语言强化[3]16。首先，父母作为儿童直接监护人，在儿童学习第一语言的最初阶段对小孩语言发展起着决定性的作用。儿童在和父母交流中，语言得到不断刺激和强化，并自然习得语言，同时母语的良好习得也会促进其德语习得。如果儿童成长在一个多语言环境中，那他可以同时习得多种语言，如德语。所以，积极调动家长积极性，鼓励儿童语言学习，对儿童早期的语言能力发展和德语发展有重要作用;其次，早教机构的语言干预教育，不仅可以强化在家说德语的移民儿童的德语能力，更可以为那些在家不说德语的儿童提供一个系统化接受德语学习的场地和机构，使他们从小能在德语环境中浸入式地学习。移民儿童在幼儿园与德国儿童及老师的接触和交流，对其后期德语发展意义重大。早教机构通过有针对性地实施一些教育措施，如早期系统和规范的语言促进，以及有资质幼教老师在儿童语言发展过程中的支持，可极大促进移民儿童自然习得德语。早教的最后一年被视作幼小衔接桥梁，可以强化移民儿童在升小学之前的德语语言知识，在幼小衔接阶段给予移民儿童持续和稳定的德语教育，将有助于小学的学业成功。

在职业教育阶段，职业学校特别强调移民学生掌握与专业相关的德语术语和知识。事实表明，很多移民学生在过渡到德国的双元制职教系统时，专业语言问题对他们的学习造成了很大困扰，引起了各州及其职业学校的重视。各职业学校达成协议，积极开设与各专业相关的德语语言课程，而且课程设计基于具体职业的背景和与工作岗位相关的内容来传授德语知识，并教会学生工作场景中的交际规则。同时在培训企业中，企业也系统设置了语言学习机会，使学员在工作实习中能锻炼和职业相关的专业德语知识，并能和同伴进行顺利的交流。联邦也推荐企业建设语料库，收集在工作场地的日常交流话语，以帮助学生掌握常用专业术语、交流规则和日常工作用语[4]61。最后，在语言水平认证上，德国正逐步推行国家统一的德语水平认证体系，现在已有8个州采纳了德国文化部长联席会议（KMK）的德语语言证书。

2.注重社会支持系统建设：父母参与

在早教与义务教育阶段，父母参与和支持移民教育对于移民学生的成长有重大影响。根据OECD的研究，父母对孩子在阅读、数学和自然学科的影响比学校、教师和课程的影响高一倍[4]83。移民父母由于自身社会经济地位较低，受教育水平低等原因，限制了对孩子教育上的支持。他们德语水平不高，生活不稳定，不了解德语教育体系，固守传统教育观念，认为教育是学校的事情，与自己无关。这些情况都极大阻碍了家长对孩子的教育支持，影响了孩童的学业成就。因此，德国政府开始了对家长教育的相关课程。

家长教育支持并陪伴父母做好家长的责任，传授知识和能力，并鼓励父母有意识性、有反思性地处理子女的教育。家长教育形式有开设家长课程、家长学院、演讲、社团工作和项目或者公开访谈。此外，在杂志、电台和电视台讨论有关教育和家庭的话题都可以作为家长教育的形式。

家长教育弥补了父母对德国教育体系的认识不足和父母的责任，并教授父母如何促进子女学习进步。通过认识德国教育系统，移民家长可以明白学业证书与工作选择的关系。父母自身也接受德语教育和教育与社会咨询。同时，联邦层面推动的家长融合课程，提供了另一种形式的家长教育。那些对子女教育和职业培训特别有兴趣的家长，可以去幼儿园和学校参加这样的课程。此类课程一般开设在附近的学校，为家长提供理想的学习方式。此外，家长融合课程与普通融合课程互为补充，主要领域在幼教、义务教育与职业教育，并着重强调家长的德语语言学习。这样家长不仅学习了德语，更提高了自身的教育能力，从而促进了子女的学业成就。

3.各学段立足自身设计特色政策与措施

在早教阶段，针对移民背景儿童在教育起点和教育结果的不完全均衡，德国联邦、州和地方都努力采取措施，在教学大纲制定、幼师培训、改革和联邦动议的实施中把移民儿童的教育纳入其中[5]185。教育培训方面，各州不仅在制定教师教育大纲时因地制宜融入了跨文化教学内容，2012年开发的跨州综合教学大纲中也加入了跨文化教学内容，而且幼儿园和托儿所的教师也加强了语言方面的培训。各州于2008年规定，学前教育机构都有义务在教学纲领要求下实施语言培训，并根据移民儿童个体差异设计基于个人的发展框架[5]186-188。

在义务教育阶段，有一些州以需求为导向对学校进行拨款：资源的划拨是根据与学校关联的社会指数来分配，以弥补地域劣势（柏林、不莱梅、汉堡、黑森、若得海姆-威斯特法伦）。社会指数（Index）通過各种标准体系，如通过父母无教育证书的小孩比例，或德语为非家庭语言的小孩比例，来了解学生的总体构成情况。根据各个学校的不同需求，制定相应的支持体系以促进小孩发展。而在没有实施社会指数的州，那些在社会环境中处于不利境地的学校也会得到额外资助。

移民的职业教育，是联邦和各州在制定职业教育整体规划的重要组成部分。各州制定了各自的移民职业教育促进项目，如在巴登—武藤伯格州就把青少年移民纳入“职教生联合培训—职教分配体系”，黑森州在商务部支持的“黑森执业资格进击”框架下，为在起跑线上处于劣势的移民学生改善学习环境。黑森的社会与融合部还把“下一代成长计划”与职业教育中医疗行业特有的职业培训内容进行整合，让所有移民青年获利。汉堡为青年移民（16～18岁）准备了为期2年的职业准备课程即双轨制的职业培训，移民青年从中获得德语培训、通识教育和初级职业能力培养，并有机会获得义务教育结业证书。2012—2013学年，有近300名青年学生参与职业培训，有3/4获得职业培训证书，并有90%获得义务教育结业证书。

在高等教育阶段，移民背景的学生若在某地长期定居、上学并考上大学，考研享受很多优惠政策。除了可以从BafG（德国联邦教育促进法）获得学习资助以外，还可以申请各种奖学金项目，比如有些基金会的奖学金专门针对移民背景学生。对那些自己移民并希望进入高校深造的学生，德国家庭、老人、妇女和青年事务部，在“高校保证金”的框架下，让他们在预科阶段接受融合能力培养（语言课程，经济资助），目标群体是30岁以下的移民、短期滞留者和难民。2015年，有8 637人参与了“高校保证金”项目的咨询，其中有1 902人得到了资助。随着难民危机白热化，德国在2016年把高校保证金项目上扬了近90%，达到2.29亿欧元。为了资助和支持国际学生，DAAD（德意志学术交流中心）除了给予个人资助外，还在高校设立了各种资助计划，例如STIBET项目，给国际学生资金资助。

在德国政府的顶层设计下，德国移民教育近十年来发生了很多变化，取得了不少成就。2014—2015学年，各学段总共有1 700万学生，其中移民背景学生的入学率基本向非移民学生靠攏。如图1所示，移民背景学生入学率为52.2%，而非移民背景为54.2%。在16～30周岁人口中，移民背景人口中共有15.7%被高校录取，非移民人口约18.2%[5]190。另外，20～25岁年龄段移民的入学率与非移民基本持平。移民背景人口的入学率为52.2%，而非移民为54.2%。可以看出，非移民的入学率得到很大改善。

在德国公立和私立学校的总体教育支出方面，近年来一直呈上升趋势，总体支出从1995年的1 254亿欧元提高到2014年的1 875亿欧元，其中一部分专门用于提高移民背景人群的教育水平并取得了丰硕成果。具体表现在以下几个方面[6]6：其一，越来越多的移民背景小孩接受幼儿园托管服务;其二，越来越多的具有移民背景的学生接受更高质量教育（主要体现在高中阶段的文理中学）;其三，在高中阶段，移民背景学生没有获得高中毕业证书的人数不断下降;其四，国际学生评估项目PISA的数据显示，移民背景学生竞争力加强;其五，年轻人中没有获得职业证书的比例不断下降;其六，大学新生中，移民背景学生数量增加。

在各学段，移民教育也取得了一定成效。在学前教育阶段，自上世纪90年代初至2004年，具有移民背景的3～6岁儿童的入学率呈上升趋势;到2009年移民儿童入学率已达84%，并在2015年上升到90%，与非移民儿童相差不大，基本平衡。在3岁以下移民儿童中， 2009—2015年的幼儿园入学率从11%提升到22%，增加了两倍[5]179。2015年，德国幼儿园中，3岁以下具有移民背景的儿童占20%，3～5岁的占29% 。2009—2013年间，3岁以下儿童中，移民背景儿童的入学率提高了10%。从图2可以看出，在参与儿童托管的6岁以下儿童中，移民背景学生与非移民背景学生的差距很小。

在德国西部，幼教机构还呈现出特殊化发展的趋势，那些在家几乎不说德语的儿童，可以上专门的语言强化幼教机构，进行德语强化训练。按照德国人口中每5个就有1个移民背景人口来看，移民儿童入学率与移民总人口比率相当，说明在学前教育阶段移民儿童入学率与非移民人口基本均衡。在2010—2011学年，普通中学和职业中学中约有880万学生，而移民背景学生总体比率为29.2%（260万），略高于总移民人口在总人口中的比例[7]22。在入学上，移民背景学生基本实现均衡。根据德国2014年的微观调查，在移民背景人口中，15～25岁年轻人中获得高中毕业证书的有15.9%，有23.8%获得高等院校入学资格;而在非移民人口中， 相同年龄段有12%的学生获得高中毕业证书，31.1%的获得高校入学资格[7]25。

此外，在国际学生能力评测组织PISA、TIMSS和IGLU的测评中，移民背景学生的学习能力也得到提升。例如，在数学能力方面，2003—2012年间，15岁年龄组的移民背景学生数学能力提高了24%，而非移民背景学生仅提高4%（移民背景学生有45%是二代移民）[6]7。在图3 中，2000—2012年移民背景学生阅读能力呈增长趋势，但与非移民学生仍有差异，但不明显，基本达到均衡状态。虽然移民学生与非移民学生阅读能力相差34点（508VS.474），但引入阶层划分变量可以发现，相同阶层移民与非移民背景学生差异明显减小，呈现趋同。

在职业教育方面，移民背景学生接受职业教育的人数不断增加，如2014年，移民背景学生中有29%被招收进入企业职业培训，相比2013年增加了6个百分点（23%）[6]8。

高等教育方面，自2005年以来，移民背景学生在高校就读的人数不断上升，2015年的统计数据显示，具有移民背景年龄为20～30岁的人口中有15%在高校学习，而2005年只有9%。相对而言，非移民人口中在高校学习的有23%（2005年 为17%），与非移民学生差距逐渐减少 [5]186-188。

（一）强调顶层设计

德国的移民教育在进行整体规划时，就充分考虑了国家、民族和个人的不同层面，力图在顶层设计中对这三个层次进行融会贯通：首先，从国家层面上看，德国专门有一个独立的“移民委员会”处理移民事务，隶属于德国内政部[8]。这个委员会全面规划国家、州和地区的移民融合措施，如促成了《国家融合计划》的出台。这个委员会还在2016年进行改组，目的是使政治、经济、科学和公民社会各方人士得到更广泛的参与，以强化各方整合，共同协商加快移民与融合政策的现代化进程[9]。这一机构的强有力推动为德国移民教育的顶层设计提供了制度保障。在政策和法规上，德国出台了《国家融合计划》（2007）、《联邦境内融入方案》（2010）、《移民法》（2005）等，搭建了德国移民教育的总体框架，确定了以德国共同价值观为核心的教育体系，使移民尽快熟悉德国的语言、法律制度并在经济、文化、社会生活各方面全面融入德国。

其次，从民族层面看，考虑到外来移民所属民族的不同文化与宗教信仰，德国积极开展多元文化教育[2]43。面临移民学生不同的语言、文化和宗教信仰，德國力图把多元文化教育融合到各州的教育规划中，一些州还编写了教学与实践手册或者开发了教学材料和教辅材料。这些措施旨在培育移民多元文化理解能力并培养他们以民主的方式解决争端。很多学校还积极开发了学校教学大纲以更好理解多元文化。面对众多穆斯林移民学生，德国也积极开展穆斯林宗教教育，黑森州就根据宪法开设了穆斯林的宗教课，并以实证研究证明，穆斯林宗教课的老师是穆斯林学生和家长与学校其他教学人员沟通与交流的重要中介力量[19]35。不仅如此，德国的科学委员会还着力与对德国的穆斯林宗教课程进行中长期规划，使之在内容与形式上能够传递多元的宗教与价值观。此外，德国除在学校积极开展多元文化教育外，还把它扩展到移民学生的监护人上，在社会层面，要求政府机关公司企业对移民员工也进行多元文化教育。

最后，在移民个人层面，德国的顶层设计要求把每一个移民培养成独立、自主、民主的德国公民。在移民融合教育中，对其进行公民教育，培养德意志民族情感。同时，通过移民融合和移民教育，不仅让移民具有德国的公民意识，也让整个德国成为一个积极的公民社会[5]161。通过移民融合，让人们学会承担责任，发挥自身能动性，从而使移民、社会工作者、金融人士、教会人士和教会组织、福利机构、体育协会、媒体、文化圈、基金会、联邦社团和科学联合会相互沟通合作，共同参与到对德国明天和未来的规划中。社会中人人的合作与互助需要移民与非移民双方的共同努力与意愿，即双方都认同基本法的价值观，融入到德国式的生活中并为整个社会的规划出谋划策[3]171。

总体而言，德国通过独立委员会的推动，社会各界的参与，在联邦层面制定相应法律、政策与核心目标，德国联邦政府在移民教育上既体现了融合的国家意识，又充分关照了移民所在民族的多元特性，同时又实现了培养合格德国公民，实现公民社会的目标。这一顶层设计体现了国家认同、民族认同和个人发展为一体的多民族移民融合教育模式。

（二）明确政府责任主体

德国联邦政府通过对移民教育合理的整体构建，在联邦、州和地方政府形成三级责任体系，并在总体规划下按需设定各自目标，在制度设计上有效规避了各责任主体的缺位、错位和越位现象。在整体规划上，由联邦制定移民教育路线图，各州在联邦统筹下因势利导，设计符合地方特色的移民教育，各地地方政府在联邦统一指导下实施移民教育。在明确责任主体后，各责任主体根据各自责任范围开展工作，避免移民教育主体不明确造成的政府责任主体缺位、错位和越位现象。我国在多元文化教育中也应导入现代责任体系，划分清晰的责任主体，使政府在多元文化教育的一盘棋下，有机联系，系统规划。

现代责任政府理论是现代民主发展的结果，责任政府的核心特征是责任政治，其必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释这么做的理由;在完成职责后，如出现差错或损失，应承担道义上、政治上、法律上、行政上的责任：选取正确的责任形式，做到罚当其责。[10]政府责任内涵包括责任主体、内容以及实现机制。这一理论为政府在多元文化教育中如何承担责任，以及各级政府作为责任主体如何分配责任做出了学理性阐释。

总体而言，德国移民教育的整体规划有两大重要特征：一是关注文化多样性，二是强调多元文化融合。这意味着文化多样性，无论是作为我国这种民族国家历来固有的特点，还是德国这种因移民和流动而增多的结果，都需要多元文化融合，并进行多元文化融合教育。其目的，既在于保障不同国家文化生态自身的生命活性与张力，更在于促进和激发以国家为主体的民族成员的文化心理认同。这些经验对中国多民族融合教育有很大启示：两国都面临国家与民族认同，都需开展双语教育（中国）或多语言教育（德国），都树立了以汉语或德语为优先发展语言，以促进各民族融合和个人发展社会进步的理念。德国与中国在全球化进程中都面对多民族的社会现实、类似的社会共识基础、培养世界公民的共同教育理念等，因此，德国移民教育可以对中国的多民族融合教育起到启示作用。

[1] 岳伟，邢来顺.文化多元主义与联邦德国的移民教育政策[J].华中师范大学学报（人文社科版），2012（5）：119-125.

[2] BMI. Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Auslndern[M]. Bonn： BMI，2004： Teil I， Nr. 43.

[3] DIE BUNDESREGIERUNG. Der Nationale Integrationsplan， Neune Weg-Neue Chancen [R]. Berlin： Press und Informationsamt der Bundesregierung， 2007.

[4] BMF.Bundesweites Integrationsprogramm-Angebote der Integrationsfrderung in Deutschland， Empfehlung zu ihrer Weiterentwicklung[R].Berlin： BMF， 2010.

[5] BMBF.Bildung in Deutschland 2016[R].Bielefeld：wbv，2016.

[6] BMBF.Integration durch Bildung-Initiativen für Chancengerechtigkeit und Teilhabe [R] . Bielefeld：wbv，2015.

[7] SCHADER-STIFTUNG. Bildung und Ausbildung junger Migrantinnen und Migranten in Deutschland-Ein berblick[R]. Schader-stiftung：Berlin，2016.

[8] BMF.Bundesweites Integrationsprogramm-Angebote der Integrationsfrderung in Deutschland， Empfehlung zu ihrer Weiterentwicklung[R].Berlin： BMF， 2010：24.

[9] STIFFUNG-MERCATOR. SVR befürwortet Einberufung einer，Unabhngigen Kommission Zuwanderung[R]. Stiftung-mercator：Berlin，2016，10.

[10] 袁春艷.恩施土家族苗族自治州民族教育中的政府责任研究[D].重庆：西南大学，2008.

（责任编辑：杨 波）