符振华　章安琦

摘 要：精准脱贫旨在实现全面建成小康社会，进一步推动脱危攻坚与乡村振兴战略的结合衔接。为更好助力民族地区精准脱贫的发展，本文通过实地访谈法对湖南M州H村的精准脱贫现状进行个案研究。研究发现该村精准脱贫实践中存在历史基础微弱;产业建设缺乏与之相对应的人力物力专有技术;因病返贫现象偶有发生;“精英俘获”现象成为阻滞因素。基于此，要致力于构建现有短期脱贫和长期发展相结合的模式，同时关注边缘群体，建立防返贫机制并加强脱贫地方立法，为脱贫工作提供法律保障等对策。

关键词：精准扶贫;民族地区;反贫困

一、导言

M自治州处于湖南省西部地区，丘陵、山地多，交通不便利，贫困人口大量积聚，地方经济水平较低。1984年国家将该州划为全国武陵山贫困片区之一，予以重点扶持，2011年将M州划为14个集中连片特困地区之一。2013年，习近平总书记考察M州首次提出“精准扶贫”新概念，此后精准脱贫的实践在全国范围内快速推广。在精准扶贫科学思想的指导下，M州治穷脱贫希望正在逐步实现。

二、湖南省M州脱贫理论与具体实践

（一）价值目标：实现民族平等、团结、共同繁荣

习近平总书记指出：“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”[1]中央这么重视民族工作，这么重视脱贫工作，就是要更好维护民族地区团结稳定，更好加快民族地区发展，更好凝聚各民族智慧和力量，各民族一起来实现中华民族伟大复兴的中国梦。”

“目前我们这边把人均纯收入低于2855元的农户全部列为扶贫对象。逐村逐户登记造册，通过这种方式做到了对扶持对象精准识别。”

“我们的总体目标就是在2020年前实现习总书记提出的目标，实现当地1200个贫困村农村贫困人口的全面脱贫，即人均纯收入提高到2855元。”

（来源：访谈湖南M州扶贫办公室工作人员）

采访发现精准脱贫与之前的粗放式扶贫的方式最大的区别是精准，通过精准识别人群，精准了解原因，靶向治疗，核心目标是帮助当地百姓脱贫，实现习近平总书记提出的各民族共同繁荣。

（二）推进主体：多方参与的精准脱贫体系

精准脱贫涉及的内容多，程度深，由谁来推进？这是问题的关键点。学术上对多方参与治贫认同度高。

“M州已经建立和完善结对帮扶机制。我们坚持新提拔干部必须具备扶贫工作经历制度，而且现在大力推行“领导联乡、单位联村、干部联户”结对帮扶工作制度。”

“脱贫工作不仅要依靠政府，而且要充分发挥市场以及村里面的优秀人才的作用。同时让贫困户在村里面的集体产业参与劳动。”

（来源：访谈湖南M州扶贫办公室工作人员）

采访中发现M州在精准脱贫实践中广泛发动政府、乡村带头人、返乡就业人群、农民等各方力量致力于精准脱贫，充分發挥政府、市场、农民等各方在精准脱贫联动作用，实现多方联动，有机组合，助力湘西精准脱贫。政府在精准脱贫中发挥充分调动各方资源的角色，市场盘活各种资源，打通生产流通消费环节，群众则始终是精准脱贫参与主体。

（三）瞄准对象：短期致力贫困户脱贫，长期助力提升民族地区自我发展能力

精准扶贫应致力于贫困户的脱贫但是在识别过程中就存在很多问题。李晚芳等在调研Q县精准脱贫中指出接受访谈的村级干部表示“现在村里贫困户特别多，但是名额有限所以难以实现全部都录入建档立卡户中”。接受访谈的县级某扶贫干部表示“精准脱贫户的户数以上级给予的数据为准”;接受访谈的贫困户表示“自家还未脱贫，政府已经将其划分为已脱贫” [2]。由此可知Q县精准脱贫存在“数据”脱贫、贫困人口退出“未脱贫”等现象。

游俊等认为民族地区的扶贫工作不仅应该致力于少数民族脱贫，而必须将构建民族地区自我发展能力的“特色产业、基础设施、民生保障、民族文化、生态建设、社会治理”作为瞄准对象，集中兵力攻克。

“我们要求基层工作人员在帮助贫困户脱贫中不能仅给予物质上帮助，还要了解他们困难，鼓励他们要有战胜贫困的信心和决心，要鼓励他们不能有“要、靠、等、怨”等思想，同时要启发他们积极脱贫致富，鼓励他们学习科学文化知识，用智慧实现脱贫”。

（来源：访谈湖南M州扶贫办公室工作人员）

湖南M州扶贫办脱贫工作不仅旨在帮助贫困户物质脱贫，更注重贫困户精神脱贫，注重扶贫与“扶志”、“扶智”相结合。主要表现为扶贫方式由以前单方面物质给予到多种政策扶贫比如产业扶贫、金融扶贫（小额免息贷款），旨在调动贫困户积极性和创造力，帮助贫困户脱贫。同时M州扶贫办积极宣传脱贫政策，鼓励贫困户自我发展。

（四）脱贫方式：输血和造血方式相结合脱贫

国家根据当地具体实际情况，采取输血式和造血式相结合方式助力精准脱贫。湖南M州享有国家西部大开发、长江经济带、中部崛起、武陵山片区区域发展与扶贫攻坚、东西部扶贫协作、少数民族自治州等多个国家战略政策支持，同时还享受全域旅游、全域康养、IPO绿色通道等特殊政策。这些政策对M州脱贫起到了作用。尽管长期享受这些特殊政策，当地经济发展与湖南其他非少数民族地区相比仍然存在较大差距。由此可见，仅仅依靠输血式扶贫对当地经济发展很难起到长远促进作用。

“目前我们M州有很多政策扶助贫困户发展，根据致贫的各种原因通过政策帮助他们脱贫。但是在实际中还存在贫困户不了解政策、不用政策现象。而且贫困户觉得为什么不直接发钱进行救助而这些复杂方式对自己帮助不大。”

（来源：访谈湖南M州扶贫办公室工作人员）

实现地区长远的可持续发展，造血式助贫理念正在逐步取代输血式扶贫理念。采访发现，M州精准脱贫工作目前正在积极向造血式助贫转变，但是造血式助贫的相关政策依然在实践中存在政策推行较困难，实际效果不理想等问题。

（五）成效考评：定量定性方法与长短期考核方法相结合

成效考核是检验精准脱贫顺利实施的重要依据。采访发现，M州Q村通过定向和定量结合的方式，定量方式包括减贫目标人数、农户年收入等核定。定性方式包括“第三方评估”、省际交叉考核、媒体暗访考核等方式。成效考核不仅仅是定量考核，还包括定量与定性相结合考核方式并以此综合评价扶贫成效。

“目前由我们办公室对各个单位的扶贫工作进行对口督导，我们对每个贫困户是否脱贫都有严格的考核，比如对这家贫困户是否脱贫，我们不仅要听贫苦户自己说，而且要计算比如你们家几口人，几个劳动力，家里几亩地，粮食作物是什么，一年的收入构成是什么，家里是否有老人等实际情况，通过综合分析和计算再决定你是否脱贫。而且我们对对口支援的各个单位的领导也有考核如看你是否真的亲自去贫困户家里进行走访了。省政府也会派人来实地调研。”

（来源：访谈湖南M州扶贫办公室工作人员）

同时M州扶贫办工作人员表示考核体系中不仅涉及到短期脱贫目标，还包括长期返贫指标并旨在从长期角度助力M州脱贫。

（六）实践探索出的精准脱贫的新范式

2013年以来M州在实际工作探索出了精准脱贫的新范式，并与之前“单一式扶贫”与“粗放式扶贫”有较大区别。

“大数据+精准脱贫”范式，充分发挥区县基层工作人员作用，挨家挨户对贫困人口进行摸底，运用互联网技术对贫困人口进行动态化数据管理以掌握精确数据;同时贫困户管理也引入互联网和大数据进行分类管理。但目前大数据在实践中助力精准扶贫的程度还不深。

“我们这边对贫困户资料录入了系统，但是其他功能我们也不知道怎么用。”

（来源：对H村村委会工作人员访谈）

“乡村治理+精准扶贫”范式。乡村治理是扶贫工作重要环节。目前M州每个村派驻纪律检查组检查，对扶贫资金使用以及扶贫干部工作等内容进行监督以避免出现因为贪污或者工作不力导致脱贫工作未得到有效开展。

“民族团结+精准扶贫”范式。M州内77%以上为土家族、苗族等少数民族，在精准扶贫路上，各个民族都不能少。民族团结工作与精准扶贫工作是相互交叉、相互交融关系。

精准脱贫新范式不仅需要经济单方面建设，互联网大数据作为辅助手段，充分发挥纪律检查的监督作用，同时与乡村治理、民族团结等工作相互交织，只有通过各种方式并列前行，才能保证新型精准脱贫顺利开展。

三、M州H村精准脱贫现实困境

（一）历史基础微弱：第一、第二产业带动收入有限，第三产业发展不完善

脱贫攻坚工作的顺利实施程度受到产业发展影响。要实现真正脱贫致富，就要找到经济增长点，发展产业，促进经济增长。M州第一、第二产业对精准扶贫助力有限。目前M州仅依靠第三产业中的旅游业带动经济增长但其带动经济发展的程度有限且主要集中在核心景区而对乡村旅游业实际效益非常小。此外，M州旅游尤其是H村旅游尚缺乏地方特色，存在游玩性不强，旅游效益低等显著问题。

“我们村处于武陵山区，山多地少，农业发展的基础十分薄弱，而涉及的制造业也非常少，而且也没人来我们这边旅游。”

（来源对H村村委会工作人员访谈）

（二）产业建设：缺乏与之相对应的人力、物力、专有技术

产业建设取得良好效果是多种因素相互作用，有机配合的结果。但M州H村在产业发展方面存在很多短板。比如在生产环节，产业投资除了要投入人力财力物力还需要投入专有技术等。从湘西州统计局可知2017年湘西农村居民人均可支配收入仅仅为8273元，相对比于发展特色农业所需成本来说上尚有不足。

“我们种特色农作物或者饲养湘西黄牛、湘西黑猪等特色种养业的成本高，我们负担不起，种点粮食作物能糊口就行了。”

“我们这边没有农业指导站，即使建立了农业指导站也难以取得规模效益。”

（来源对H村村委会农户访谈）

在产业建设需要投入专业化的指导方面，专业种植技术或者饲养技术对于M州H村农民来说比较缺乏，对于位于偏远地区农民来说，取得这些资源的成本较大。

M州H村在农产品销售环节出现信息不对称，难以找到合适的市场，2019年初M州H村就出现柑橘滞销、腐烂问题。

发展第三产业方面，着力抓好土家族、苗族文化生态乡村游，促进农村贫困群众就地就业和增收致富实际效果也不好，效益比非常低。

“我们村处于武陵山区，山多地少，农业发展的基础十分薄弱，而涉及的制造业也非常少，而且也没人来我们这边旅游。”

（来源对H村村委会工作人员访谈）

（三）因病返贫等现象偶有发生

M州H村出现在贫困线附近挣扎用户的收入来源单一，抵抗风险能力特别弱，一旦出现风险，十分容易陷入再度贫困困境之中。比如因病致贫，这种情况偶有发生。

“我们村出现达到已达到脱贫的人，但是过段时间又返贫，比如来年收入不稳定，或者出现大病、婚嫁等需要很多钱。”

（來源对H村村委会工作人员访谈）

（四）“精英俘获”现象阻碍脱贫工作有效开展

M州H村基层组织出现“精英俘获”现象影响脱贫工作有效开展。M州H村“精英俘获”的形式表现为扶贫政策的受益者主要是村里面掌握了政治经济资源的人身上而贫困户收益较小。

“那些政策我都不知道，都是村干部负责，他们不告诉我，我怎么会知道，我也不知道这政策到底对我有啥用。”

（来源对湖南M州H村贫困户访谈）

四、M州精准脱贫可持续发展路径探析

（一）坚持通过“四个一批”解决短期贫困

“四个一批”主要指根据贫困户的致贫原因，对症下药，针对具体问题进行精准脱贫的实践，主要指的是发展生产脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。

发展生产脱贫一批，主要有四种形式：产业引领、就业创业、企业帮村、金融助推。同时要利用好湖南省M州自身优势，湖南省临近广东，相比于广东工资水平低，可以引进广東省企业，增加就业机会。

生态补偿脱贫一批，通过产业引领打造生态经济示范镇。

发展教育脱贫一批，实施教育扶贫工程，免费素质教育与自愿性免费技能教育相结合。

社会保障兜底一批，充分发挥社会保障的兜底功能，尤其是社会救助的兜底作用。瞄准贫困人口，对贫困人口施以最低生活保障、医疗救助、临时救助等措施，保证所有人吃饱穿暖。

（二）逐步建立民族地区脱贫长效发展路径

由以建设社会主义新社区（农村）取代消除绝对贫困现象为主要目的扶贫开发。将精准脱贫工作与乡村振兴，社区治理联系起来，进入促进全面小康新阶段。努力实现新“八有”目标，基本达到“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求。

建设有群众拥护的“双强”班子，有科学合理的发展规划，有高产高效的农业设施，有特色鲜明的主导产业，有持续稳定的集体收入，有先进适用的信息网络，有健康向上的文明村风。村规民约和村民自治制度健全完善，科学文明、健康向上的社会风尚逐步形成，有村容整洁的居住环境。

另外要巩固消除绝对贫困取得成效，持续关注收入低、没钱用、基本公共服务不均等现象，政策要有一定的持续性，确保到2020年让低收入人口“一个不少、一户不落”地共同迈进小康社会。

（三）关注边缘群体，建立防返贫机制尤其重点是防止“因病返贫”现象

1.建立防返贫机制

关注因健康、教育、性别、技能、就业机会、地区差异等原因，有劳动能力但就业情况不好、收入不稳的人群，他们在基本生活、医疗、住房、教育培训等方面有时可以自我满足，有时需要国家和社会扶助，对这些人群应实行重点动态管理，对稳定远离边缘状态的群众及时清除出名单，对不幸掉入贫困深渊的个人和家庭，立刻启动救助程序，最大程度上减少伤害。

2.重点建设有效健康扶贫机制

建设健康扶贫长效机制，主要从能力维度和权利维度着手。能力维度着手解决个人克服健康问题的承受力不足，增强个人健康预防工作。权利维度着手解决服务供给问题。具体来说，一方面改善服务数量可得性，整合医疗资源，增强病床利用率;另一方面改善医疗服务质量，可以通过提升医疗硬件标准，建立家庭医生制度提高服务质量，处理好横向协同与纵向治理。

（四）加强地方立法，为脱贫工作提供法律保障

在开展扶贫开发工作同时要完善地方扶贫法律保障，进行地方立法让扶贫开发工作法制化规范化。颁布地方法律对扶贫不力相关部门与工作人员实施相应问责。同时地方立法需要明确精准扶贫立法构建、精确主体资格认定标准、发挥非政府组织的社会协同作用。可以学习《江苏省农村扶贫开发条例》经验，条例的颁布使江苏省扶贫开发工作进入了法制化规范化的轨道并大大提高了扶贫效力和效果。

五、结语

M州H村在精准脱贫实践遇到很多困难。精准脱贫实践不仅是一场涉及到经济领域上提升经济水平战役，更与我国乡村政治环境息息相关。问题不仅在于要打通经济领域中的各个环节，也涉及到乡村环境治理如扶贫资源如何有效分配，如何做好乡村廉政风气建设工作，更加关系到乡风文化建设等问题。精准脱贫是一个全领域、综合性问题，目前在实践中仍有许多亟待解决的重要问题，本文仅选择湖南M州Q县H村作为个案研究，而全国范围内少数民族脱贫实践既有相同之处也有不同之处。需要结合当地具体实际有针对性地开展对策研究，更好助力当地发展。

参考文献：

[1]游俊等.试析民族地区脱贫攻坚与民族团结进步创建工作的逻辑契合-以湖南省湘西土家族苗族自治州为例[J].吉首大学学报（社会科学版），2018（06）.

[2]李晚芳等.习近平扶贫理念下湘西凤凰县精准脱贫研究[J].湖南人文科技学院学报，2017.