关键词 “一国两制” 法治实践 法律发展

作者简介：吴军辉，中共广东省委党校法学教研部，教授，研究方向：宪法与行政法。

中图分类号：D920.0                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.121

自1997年香港回归以来，20多年的实践证明“一国两制”的伟大设计成功地解决了香港、澳门回歸的历史性难题，并保持了两地的稳定发展，最大限度地维护了国家利益并符合两地居民的根本利益。

现代化国家治理都以法治为基本方式，“一国两制”作为国家顶层政治构想，也经历了从政治策略到外交承诺，从外交承诺到形成法律文本，并从法律文本成为法治实践的过程。1988年全国人大通过修正案在《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”随后，全国人大分别于1990年和1993年通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》。标志着“一国两制”从一个政治构想成为了《中华人民共和国宪法》中的一部分，直接体现为特别行政区制度。随着1997年、1999年香港、澳门的顺利回归，“一国两制”成为了法治现实。这一法律实践不仅成功地解决了中国统一进程中的难题，也极大地促进了法律制度与法学理论的发展，增强了社会主义法系和中国特色社会主义的生命力。

一、“一国两制”法治实践增强了社会主义法系的融合能力

自1917俄国十月革命之后，一种崭新阶级性质的国家诞生了，一种新的法律制度体系也开始构建并逐步完善，伴随着社会主义国家在第二次世界大战后不断涌现，这种法律制度体系也得到广泛的传播，成为许多新生社会主义国家，包括中国借鉴、模仿的对象，形成了一个新的法系——社会主义法系。世界上法系的划分以不同的标准得到不同的结论，以现代国家法律制度所体现的意识形态、阶级意志为标准进行划分，可分为资本主义法系和社会主义法系;而较为传统的以法律制度的形式及构成特点为标准，影响最大的两个法系则是英美法系（普通法系）、大陆法系（民法法系），在法律规范形式方面，前者以判例法为特征，后者以成文法典为基础。①

源自于前苏联的社会主义法系由于沙俄法律传统的因素在法律规范形式方面具有大陆法系的特征，以成文法典为主要形式。但与其他大陆法系的发达资本主义国家相比较，如法国、德国、意大利、日本，由于社会主义与资本主义在经济制度、政治制度、社会制度方面的巨大差异，社会主义法系与资本主义法系在内容方面相去甚远，只能在局部相互影响，而在整体上基本上处于隔绝状态，特别是在基本政治制度、经济制度方面存在不可跨越的鸿沟。

1978年十一届三中全会以后，讲求实事求是，坚持实践是检验真理的唯一标准的中国新一代领导人以全新的角度看待现实问题，进行全面的改革开放，首先在经济制度方面打开一个缺口，引入市场经济体制，并大量移植与之相适应的资本主义法系中的民商事法律制度，开始了私法领域的大规模借鉴。“一国两制”法治实践维持了香港、澳门特别行政区内原有资本主义社会制度的存续，包括政治制度、经济制度、法律制度基本不变，彻底打破了社会主义法系与资本主义法系的隔绝，直接在香港、澳门特别行政区保留原有的资本主义法系的法律制度，允许在一国社会主义法律制度系统内运行资本主义法律制度的两个子系统，在中国实现了社会主义法系对资本主义法系的融合。而且，由于香港原属于普通法司法区、澳门原属于大陆法司法区，这种融合还超越了大陆法系与普通法系的隔绝。

很显然，这种融合绝对不是法律自身生长演化的结果，而是顶层政治决策在法律领域的表现，是勇于进取、不断创新的中国共产党人的又一伟大创举。这个顶层政治决策也不是国家领导人一时的灵机一动，而是数十年来几辈中共领导人倡导以和平统一、和平共处的方式解决国家统一问题的基本国策的持续演进，并最终成为制度现实。

在世界法律发展史上，不同法系之间的影响和借鉴时有发生，但在一国之内，允许存在两个以上的不同法系的法律制度系统共存则是罕有的，特别是以往视若水火的社会主义法系与资本主义法系共存几乎就是无法想象的。这个由中国共产党首创的法律现象大大增强了社会主义法系的融合能力，改变了与资本主义法系之间的力量对比，增强了中国特色社会主义的生命力。

二、“一国两制”法治实践拓展了国家结构形式的多样性

一个国家中央与作为构成部分的地方之间的相互关系被称为国家结构形式，现代主权国家结构形式为单一制与复合制。单一制如英国、法国、俄国、日本等，特征为一个中央政府、一部宪法，一个法院体制，地方政府权力来源于中央，虽然各个地方也有一定的自治权;复合制的代表形态是联邦制，如美国、德国、前苏联、加拿大、澳大利亚等，中央的权力来源于各地方（州或共和国）的让与，中央政府与各州分享权力，中央政府主要负责国防、外交、全国经济协调等。各个地方还有自己的宪法、刑法、民法、诉讼法，有的还有中央与地方两套法院系统。中国有着悠久的大一统的历史传统，新中国实行的是单一制国家结构形式，为了照顾少数民族的权益，我国宪法规定在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，包括自治区、自治州、自治县在内的各级自治区域，可以制定民族自治条例、变通适用全国性法律，并选举聚居民族人士担任各个自治地方国家机关的主要负责人。

“一国两制”法治实践发展了原有的国家结构形式，在一国之内的个别地方实行特别行政区制度，在特别行政区内实行不同于国家主体部分的社会制度。虽然多数学者表述这是一种具有复合制特征的单一制国家结构形式，但笔者更愿意称之为一种新型的单一制国家结构形式。因为该结构形式所具有的新特征并不能用复合制特征来涵盖。联邦制与我国的特别行政区制度相比，有以下明显差异：

第一， 实行联邦制的国家，地方与中央是分权关系，中央权力来源于地方的让渡，没有明确交由中央行使的权力仍由地方保留。而特别行政区的所有权力来源于中央授予，特别行政区行政长官也必须经过中央政府任命。这是联邦制与单一制的根本性差异。

第二， 实行联邦制的国家，全国的社会制度性质是统一的一种形态，前苏联的为社会主义，其他西方国家为资本主义，不存在“两制”的情况。

第三， 实行联邦制的国家，各个地方间的法律规定存在差异，与中央的法律也有差异，但达不到法系级别差异的水平，这既包括差异的广泛性，也包括差异的深度性。而且联邦宪法全部适用于全国范围，由联邦的最高法院行使终审权并保障全国法制的统一性。

第四， 实行联邦制的国家，各个地方间的边界只是一种管辖范围的界限，并不具有物理区隔的功能。在一国之内各个地方间的人、财、物的流通是自由的，更不能形成独立的海关管辖区域，实施人、财、物的出入境管制，并在国际上成为独立的关税区。

第五，实行联邦制的国家，虽然地方享有很大权力，但绝对没有对外发展国际关系的权力，更不可能在一些重大国际组织与活动中拥有自己的地区席位与地区旗帜。

从以上差异可以看到，“一国两制”下的特别行政区制度一方面保持了单一制国家结构形式的基本特征，坚持“一国”的本质。虽然特别行政区享有高度自治权，但它不享有国家主权，没有外交和国防方面的权力，也不是一个独立的政治实体，其法律地位相当于省、自治区和直辖市。但在许多方面特别行政区制度又超越了联邦制的基本特点，不具有复合制国家结构形式的特征。

三、“一国两制”法治实践重构了国家法制统一的内涵

社会主义法治建设中的一项重要原则就是维护国家的法制统一，法制统一是指国家应当制定统一的宪法和法律，并保证它们在全国范围内和全体公民中得到统一的遵守和执行，不允许各地区、各部门擅自制定和推行与宪法与法律的原则精神和具体规定相违背的制度和规定。

不过，我国宪法原有的民族区域自治制度及改革开放过程中对于经济特区的立法授权放宽了对法制统一原则的要求，首先是允许民族区域自治地方行使立法变通权和执行变通权。《民族区域自治法》第20条规定“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报请该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。《立法法》更是在第75条明确规定“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。”

其次是在经济特区，因为全国人大授权及《立法法》的规定享有立法变通权。如在1992年，《第七届全国人民代表大会第二次会议关于国务院提请审议授权深圳市制定深圳经济特区法规和规章的议案的决定》授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法規的基本原则，制定法规，在深圳经济特区实施，并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。2015年修改后的《立法法》在第90条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”第98条第5项规定“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。”

上述少数民族自治区域、经济特区享有的立法变通权、执行变通权的行使，毫无疑问，打破了法制统一的严格要求。不过，由于对其进行了限定，这些权力的行使不得违背宪法和相关法律的基本原则与精神，不突破《立法法》规定的全国人大及其常务委员会的立法保留事项限制，故而仍在法制统一的大范围之内。但“一国两制”下的特别行政区制度的出现，则是冲破了法制统一的基本要求，现行宪法的绝大部分内容和绝大部分现行法律都不能在特别行政区适用;特别行政区实行的法律也与国家主体部分适用的法律有很大不同。在这种情况下，社会主义法制统一原则的内涵应该有所变化，应该阐述为：是指国家制定的宪法在全国范围内具有效力，国家制定的法律在国家的主体部分和公民中得到统一的遵守和执行。法制统一原则的内涵变化也许是“一国两制”影响下国家统一观念变化的一部分。②

综上所述，“一国两制”法治实践是法律发展中的革命性创新，特别行政区制度为在单一制结构形式下解决国家和平统一难题提供了可复制性样本，它推进了法律制度的发展，丰富了马克思主义法学理论，增强了社会主义法系和中国特色社会主义的生命力。

注释：

①[德]K茨威格特·H·克茨.比较法总论[M].潘汉典，等，译.北京：法律出版社，2004年版，第100页.

②王振民.“一国两制”下国家统一观念的新变化[J].环球法律评论，2007（5）.