关键词 监狱土地 保值增值 规范 依法

作者简介：李云飞，云南省杨林监狱。

中图分类号：D926.7                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.072

经济发展进入新常态，是我国经济发展阶段性特征的必然反映，监狱企业经济概莫能外。依法清理错综复杂的历史遗留土地问题，守土有责、守土尽责、实现监狱国土资源保值增值是监狱管理监狱用地的职责所在。准确研判监狱土地法治化和规范化管理，是保护国有资产保值增值的重要途径。监狱企业不论自主经营、委托经营国有土地，还是股份经营等土地管理经营方式，要主动适应、把握、引领经济发展新常态，引领新常态作为贯彻监狱工作发展全局和全过程的大逻辑。①监狱布局调整中，通过国有土地有偿使用流转监狱土地是获取大量建设发展基金的重要途径之一。由此形成的土地权益法律法律事实关系，因为当时土地置换获取的发展资金，随着社会的发展突显出当时流转监狱土地的市场价格畸低甚至造成不可逆转的损失，或签订的合同严重违背《合同法》规定、造成监狱后续管理主张权利乏力，依法清理监狱土地遗留历史问题困难重重。

监狱土地遗留历史问题，分为潜在的风险和显在的债权债务纠纷。潜在的风险，是风险责任、监管责任在监狱，尽管监狱缺乏监管承租方项目的技术、条件和资质，一旦承租方经营有毒有害的违法项目被查究，监狱将莫名其妙地承担行政或法律责任。显在的纠纷是已经暴漏出来的，一是监狱通过政府收储出让土地转移所有权后未处理完毕的资金，政府收储出让土地第三方主张产权纠纷;二是监狱布局调整后诸多租赁主体与监狱人、财、物、场地、设备相关的风险或纠纷。这些历史遗留问题，成为监狱后续发展的严重羁绊，致使监狱工作陷入涉访涉诉、被动挨打的困境，甚至造成群体性事件，嚴重阻碍监狱工作发展;监狱疲于纠纷或诉累，将耗费大量时间精力物力财力，从而危及监狱安全稳定大局。

一、当前监狱土地历史遗留问题的风险或纠纷

（一）土地租赁“一女二嫁”

客观看待特定的历史条件，国家政策和法律规定空泛、不明晰，加之不排除利益输送等因素，监狱土地已出租、还在合同期，又因监狱布局调整、需要收储大面积监狱土地，因此将原来出租的目标土地再次纳入流转，出现“一女二嫁”现象。最初确立承租合同的主体主张违约，后来承受收储出让监狱土地的主体主张监狱土地履行不能、没有实际交付使用。处理“一女二嫁”问题，协调最初确立承租合同的主体废止原合同，需要从获取的土地收储出让金中花费昂贵的赔偿金，或者对方重新选定更优土地和获得更优承租条件方可化解，最终使监狱利益甚至国家利益严重受损。

（二）土地租赁期超过20年

我国《合同法》第214条规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。②实践中，租赁合同以20年为上限，同一宗土地合同、分几分签订，合计期限有的最长达52年。当初签订的合同，土地价格低，承租金已经全额或大部分履行，承租方对合同做了公证。

问题出现了，尽管土地承租期限严重违反法律的禁止性规定，但是非经人民法院或仲裁机关裁判，还不能变更、废止或撤销其民事合同行为。如果主张合同行为“显失公平”，要求予以变更或撤销，当时土地市场价格和现在对比固然明显偏低，但是根据合同签订时的市场行情也似乎合理，不能提出显示公平的依据。如果主张合同行为“无效或撤销”，则不能证明签订合同双方恶意串通，损害国家、集体利益。如果主张所签订合同“部分无效”，《合同法》第52条规定五种情形，一是一方欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;二是恶意串通，损害国家、集体或第三人利益;三是以合法形式掩盖非法目的;四是损害社会公共利益;五是违反法律、行政法规的强制性规定。“欺诈、胁迫”③“恶意串通”“非法目的”“损害公共利益”和“违反强制性规定”很难举证，所以通过人民法院或仲裁机构确定为无效合同，监狱会面临败诉的不利后果。

（三）土地流转原始资料不全

监狱土地的划拨、出让、出租等流转后，时间跨度大、人事变更、机构更迭、时空变化等客观、不确定因素，往往造成当初的土地流转原始资料缺失，对依法清理土地造成釜底抽薪。当初经手土地流转的人员退休或岗位调整，管理材料的机构变革，原始材料要么没有备案，要么过于简单。只有单薄的合同，没有招投标，没有辅助材料，无法通过审计，与现行合同管理要求相差甚远。

如果因为土地流转原始资料严重缺失，则对监狱利益造成不可逆转的损失。监狱不能对承租方主张相关权益，更不能中止或废除严重损害国家利益的合同关系。相反，如果对方主张相关权利，监狱一方还没有相关对照材料，哑口无言，苍白无据，望洋兴叹。

（四）证照场房设备在外经营

监狱土地上资源性证照，如监狱布局调整前的采石场证照，经营权转让出租后，法律主体仍然是监狱。经营方一旦发生安全事故，或经营权多方流转后还是发生事故，都不能排除监狱主体责任，国家对事故实际经营者问责的处理，均不能代替监狱主体责任追究。

监狱提供土地、租赁方建设场房;承租方全额或部分出资建设、引进劳动项目、为监狱提供罪犯劳动岗位，监狱收取租金和劳务收入;有的由承租者自行经营管理，或监狱提供罪犯劳动力协助对方经营管理。这种情况，不管是承租方自行经营管理，还是监狱协助经营管理的模式，对方掌握项目引进的主动权，监狱没有阻却对方引进项目的强制力，缺乏监管承租方项目的技术、条件和资质，如果承租方劳动生产有毒有害甚至违法，监狱将承担双重的行政责任和法律责任。另外，对于已经在合同期产生的租金、劳务费、水电费等合理开支，对方则以监狱不能提供监管区外场房内的罪犯劳动力为由，一拖再拖，拒不支付。

承租方全额或部分出资建设场房内，监狱提供的特种动力设备，如航车、叉车、锅炉等，以及附属的易燃易爆危险品、各种消防设施，监狱撤回劳动生产后，原场房由承租方经营、使用，原场房内的设备仍然在承租方手里使用，如果发生特种设备及附属物生产安全事故，监狱将承担安全生产责任。

（五）合作方主张劳动力赔偿

如上所述，监狱因形势政策调整实现罪犯全部收监，则不能再给合作合同期的承租方提供劳动力服务，承租方则主张劳动力提供不能的违约经济赔偿。面对国家形势政策行政命令，监狱必须撤回监管区外的所有罪犯劳动点，才能有效防控监管安全风险。但是，三项转移（监狱由偏远向城镇沿线转移、罪犯劳动由室外向室内转移，罪犯管理由分散向集中转移）之前与监狱土地承租方签订合作协议在先，监狱如果撤回罪犯劳动力，将会使合作方生产即刻瘫痪甚至无法生产。对方无法按期向需货方供货造成违约、解约或需货方主张赔偿。

由于监狱事前缺乏合作协议的免责规定，没有规定“监狱是特殊的刑罚执行机关，受国家政策和法律影响大，承租期内由于国家形势政策调整和客观法律事实变化等不能预见、不能避免、不能克服等因素不能提供罪犯劳动力的，监狱不承担违约责任”。另外，国家形势政策调整如果是上级部门口头意思，没有形成文件决定、会议纪要等书面材料，承租方诉诸人民法院，按照“谁主张谁举证”的举证原则将承担举证不能的后果。

（六）价格恒定没有约定涨浮

监狱布局调整收储的大面积监狱土地之外，其他的土地出租租期不宜过长，而且必须约定与对方土地市场价格相当的涨浮弹性规定。一般而言，正常租期以3-5年为宜，合同期到期之前1年内再决定是否续签。反之，一次出租10年以上，价格较低，租期一成不变，承租方缴纳全额或大部分后，所收取的租金已经用于前期监狱布局调整建设，作为不可再生的有限国有土地资源，则不能再为后续监狱发展提供经济支持了;合同期满，也要等10年以上，这样势必造成国有资产贬值或损害，为监狱后续收回管理形成障碍。市场经济是动态经济，监狱土地管理要主动适应现代市场经济发展新常态。没有涨浮空间的土地出租市场价格，是严重违背市场经济发展规律的，是制约监狱可持续科学发展的绊脚石和紧箍咒。

（七）项目引进合法性有风险

在民事合同法律关系中，监狱具有与监狱土地承租方平等的民事主体资格。另外，因监狱是刑罚执行机关，更是特殊的民事主体。监狱自己引进项目，则自己防控，严格审查，及时清退。但是承租方引进项目，是根据市场经济条件自行取舍，对监狱安全、法律和政策等考量不足。因监狱天然的封闭性可以规避其短板，社会淘汰的、竞争力弱的、有毒有害的、手续不全的企业，往往会把投资的目光转向监狱。承租方引进项目的管理，监狱不掌握主动权，没有阻却对方引进项目的强制力。

（八）项目监管责任存在隐患

监狱土地上自行生产经营的企业，如果引进有毒有害的、违法违纪、破坏环境、假冒伪劣的项目，一旦被查究，监狱则对监狱土地上的承租方造成的后果买单并承担监管责任。实践中，监狱对辖区内诸多土地承租主体的管理，客观上缺乏监管承租方项目的技术、条件和资质，只能进行形式审查不能进行实质的专业审查，加之对排查出的风险和隐患缺乏有效的清退机制。一旦承租方引进项目出问题，监狱权威和监狱形象必将严重受损。因此，建议现行法律、行政法规出台规定：监狱辖区生产企业纳入地方政府部门监管，承担独立的法律责任;监狱对辖区生产企业实行备案审查制度，对辖区不符合形势法律政策的项目有权责令清退，并不承担赔偿责任。

（九）添置建筑难以恢复原状

特定历史条件下形成的土地租赁关系，如果合同期長、租金已经履行，当初不具备自行建设场房“筑巢引凤”的条件，而是认可租赁方大面积建设地上建筑物“借鸡下蛋”，对方一旦形成大面积地面硬化建筑物，就算合同到期，监狱也很难恢复已经出租监狱土地的原状。承租方合同期已经投入巨额建设租金，续租的定价主动权在原承租方，另租或收回都必须赔偿对方投入的地面建筑物建设费和合同期生产的其他必要合理费用。退一步说，假如承租方经营困难，不再续租也不主张赔偿，而在监狱土地形成的大面积地上添置硬化建筑，时过境迁、认可承租方建设的地面添置建筑却相关手续没有、不全、不合法，系违章违法建筑，要在保值增值基础实现提质增效，该监狱土地上的硬化拆除、建筑及其附属物改扩建都必须按照现行工程建设立项、审批、建设进行，需要大笔资金，得不偿失，会造成国有资产贬损。

（十）收回经营权对方要价高

显失公平的低价土地租赁、租期20年以上的土地租赁、已经形成大面积地上建筑物的租赁事实，监狱如果要收回经营权，对方漫天要价，监狱望而却步。如果合同期不能变更或废止无效合同，等到合同期满，历经漫长的人事变革、时空转移、资料遗失，后人向原承租方收回监狱土地经营权又谈何容易？对特定历史条件下形成既成的法律事实关系，对方主张高额赔偿，是收回经营权最大的鸿沟。

二、依法清理监狱土地历史遗留问题的对策

（一）厘清合同关系，完善原始资料

随着时空转移、机构改革、人事变迁，如果土地置换或以政府收储出让获得的补偿金没有一次性缴纳，那么就会造成历史遗留问题，加之当初依托政府收储的主要领导岗位调整、经办监狱布局调整的监狱方面人员退休或人事变化，会导致布局后监狱实际占有土地不断流失。如果对监狱布局调整后的土地勘定确权不及时、不清晰、不备案，对监狱布局调整时未开发部分土地疏于管理，那么就会造成未开发用地和布局规划置换或收储的土地附和。监狱布局调整之后，没有列入置换或收储的监狱土地，土地租赁关系更为复杂，表现在承租主体多、周期长、价格低、纠纷多等。原始资料遗失或过于简单，当初还没有形成规范的合同管理制度，等到依法清理监狱土地历史遗留问题，则十分棘手。

不论是监狱布局调整列入置换或收储的监狱用地，还是监狱布局调整之后租赁的各种监狱土地，当务之急，首先是厘清各种土地流转和租赁合同关系，做好分级管理、规范台账、防控风险、研判对策。其次，要想方设法在原有档案资料基础上收集完善原始资料，一是为管理层面审计、纪检、监察、验收等环节提供合法依据，二是为防控合同纠纷，重点补强《民事诉讼法》第63条的8种证据中的前7种，④（围绕当事人的陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言，鉴定意见进行收集），做好证据收集，否则合同纠纷一旦发生，监狱方面则事实无凭，于法无据，束手无策，难以胜诉。再次，对厘清的合同关系，一要做到配齐配强专业人才，做到专人专管、常抓不懈、严密防控;二要对排查出的合同纠纷隐患点，分阶段分步骤，分化瓦解，由易到难，逐步解决。

（二）考量其合法性，能废止则废止

依法清理监狱土地问题，我们从源头着手，一要尊重特定的历史背景，二要仔细分析当初签订的土地合同是否合法。“皮之不存，毛将覆焉？”倘若清理出的监狱土地合同违背国家政策精神和法律条文，严重损害有限的国土资源管理制度，造成国家利益严重受损，那么必须通过司法诉讼途径，中止或废除监狱土地合同，才能有效阻止并保护国家资产不再继续流失、贬值、受损。认真结合当时和现行的形势国家政策和法律条文，查找有利于阻断和补救的措施，做到依法依归、有效清理，对能挽回国家利益不再继续受损的监狱土地租赁合同，能废止则及时废止，要以“火中取栗、虎口拔牙”的勇气，以“踏铁留痕、亡羊补牢”的担当，补救和挽救国土资产不再贬值，不再往下移交历史遗留难题，依法、主动、有为，为监狱后续发展扫清障碍。

（三）规范合同管理，明确特殊权利

“往事不可追，来者犹可鉴”，已经形成的历史遗留监狱土地问题，一是依法清理、扫清障碍、挽回损失。二是对事前和今后的合同管理，必须建立健全合法规范的管理制度，防控风险、避免纠纷、形成问题。纵观监狱土地历史遗留问题的成因，合同中最关键的，在于没有约定监狱免责条款。因为监狱系特殊的执法部门，不单单与市场经济挂钩、承担生产经济风险，更重要的还在于必须接受国家形势政策和上级机关行政命令宏观调控。因此，监狱在经济合同关系中，与各种民事主体签订的土地租赁合同，都应该明确约定，声明如下：监狱系特殊的刑罚执行机关，在经济合同关系中签订的合同关系，遇到国家形势政策、上级机关行政命令和法律调整等不可避免、不能预见、不能克服的因素，监狱有权提出合同中止或变更，并不承担由此产生的法律责任。

（四）合力各方力量，逐步分化击破

有效化解历史遗留监狱土地问题，不能只依靠一个部门或一个监狱的力量，要积极调动监狱内部、离退休老干部和第三方形成合力，积极争取上级机关、地方政府和地方部门等各种力量形成外援，克服时间跨度大、关系错综复杂、事实千头万绪、下手无处着力等困难，有理有利有节，逐步分化，各个瓦解。⑤

（五）与其被动应诉，不如主动出击

监狱显在的土地合同纠纷，是指在监狱土地上与监狱人、财、物、场地、设备相关纠纷，这些历史遗留问题引进引发的对方诉讼。诸多土地租赁主体，与监狱人、财、物、场地、设备相关的因素，都会引发合同诉讼，被对方主张巨额赔偿。如果监狱方面疲于诉累，一旦陷入涉诉涉访，就会危及到影响监狱的安全稳定。笔者认为，监狱在以上四项措施的基础上，对证据充分、资料详实、于法有据，胜诉希望比较大的合同纠纷，与其等到对方提起诉讼被动挨打，不如早作准备，主动出击，打响依法清理监狱土地的保卫战。

（六）项目审查前置，地方协同监管

针对监狱土地租赁方项目引进风险和项目监管隐患，按照现行的属地管理原则，地方监管部门可以免责，而监狱则不能规避监管责任。监狱只具备形式审查、例行检查的条件，由于监狱土地上数家或数十家租赁主体的项目引进和经营管理不善，都会祸及监狱，因此危机重重，防不胜防。如上分析，建议现行法律、行政法规出台强制规定，将监狱土地辖区企业生产监管职责明确为地方监管，监狱不再承担监管责任。但是，法律的修订滞后于社会的发展，就算此建议被采纳，还需要漫长的过程。

实践中，监狱可以强制规定对于监狱土地租赁企业生产的项目引进和管理，实行项目审查前置程序，建立对方相关职能部门协同监管的制度。实行项目审查前置程序，要求监狱土地上所有租赁企业，一是按照《民事诉讼法》“谁主张谁举证”的证据规则，租赁企业对引进的项目自行举证“无毒无害、合法环保、提供证据、资质备案”，二是监狱实行形式审查制度，签订免责声明：租赁企业对自行举证的书面材料真实性和合法性负责，并因项目引进、经营管理等出现违法违纪问题，承担独立的主体责任。要建立地方相关职能部门协同监管的制度。以监狱监管为主，协调地方部门进入监狱辖区履行监管职责，特别约定责任书，如下：监狱对辖区查出的“项目引进有毒有害、生产经营手续不全、生产假冒伪劣产品”的租赁企业，有权提出清退，不承担任何经济赔偿责任及连带责任。如果租赁企业一方管理出问题，监狱已经尽到合理的注意义务，依据《合同法》“當事人意思自治”原则，合同双方可以做出特别约定。因此，只要不是监狱方面的管理不到位、监管失职、渎职行为，有了特别约定，则防范租赁方自身原因导致监狱承担经济赔偿责任及连带责任;监狱辖区租赁企业一方项目引进、管理出问题，监狱面对被问责行政和刑事责任，相关部门在考量社会危害的同时，也会充分考虑监狱在项目审查前置程序和协同地方相关职能部门协同监管方面做的工作，免除或从轻、减轻处罚。

（七）主体责任变更，规避风险隐患

对于监狱证照、场房、设备在外经营的现象，监狱如果不及时收回经营管理权，相比所获得对方的收益，监狱获取的收益与承担的法律风险是严重不成比例的。证照、场房、设备，只有自己管理，才能有效防控，即便出了事才能积极应对。实际经营管理风险在别人手里，只能等出了事，等到被查究被牵连被问责，那么步步被动，为时已晚。因此，监狱在外经营的证照、场房、设备，要仔细盘查，认真清理、收回管理。诸如租赁费全额投资建设的场房，虽然短期不能收回经营管理权，但是要研究补充合同，声明租赁企业对项目引进和管理承担独立责任，对不按时缴纳租金、劳务费、水电费等合理开支的，监狱有权单方面解除合同，不承担经济赔偿责任。

（八）纠纷司法评估，诉讼仲裁解决

处理监狱土地纠纷，在坚持国土资源利益至上的前提下，如果积极协调无果，那么要借助权威司法机构出具司法评估意见，通过诉讼或仲裁解决。纠纷不上法庭，能够达成调解协议当然最好，但是如果租赁方主张的经济赔偿达成协议，之后带来的问题是，通过达成协议赔偿结案后，其他合同纠纷当事人则认为，通过参考之前的处理情况还有讨价还价的空间;另外，司法裁判以第三方的权威司法评估意见为参考，如果败诉，赔偿的数额也不至于偏离估价、偏离市场价格，致使监狱利益受损畸重。

（九）争取政策调控，行政命令支撑

当然，不只诉讼才是解决土地合同纠纷的唯一手段，调解、诉讼和仲裁均是依法清理监狱土地问题的不同渠道。只要有利于维护监狱安全，有利于历史遗留问题的处理，就可以从有法可依的角度找到政策和法律依据，分化瓦解，综合运用。在依法清理合同纠纷中，对监狱方面基础材料薄弱、当时形势政策和法律法规存在漏洞、明显处于被动局面的纠纷，监狱要积极呼吁、完善制度、加强管理，综合应用国土资源保护的政策法律依据。

新中国监狱在建立发展中形成、管理和使用的监狱土地，凝聚着一代代监狱人民警察队伍的智慧和力量。我们要尊重历史发展规律，充分认识到监狱土地资源，是国有土地资源，是有限的不可再生资源，是监狱生存和发展的物质基础。特定历史条件下形成的监狱土地法律事实关系，特别是监狱土地置换、流转和租赁等产生的新难题，对社会转型发展监狱工作中遇到的新问题、新规律、新变化，应当准确研判、依法清理、规范使用、可持续开发，筑牢监狱企业安全基础，主动适应、把握、引领经济发展新常态，与时俱进抓好监狱经济工作，深入推进监狱工作持续健康发展。

注释：

①中共中央宣传部编.习近平总书记系列重要讲话读本.北京：学习出版社、人民出版社，2016：140.

②③④上律.指南针司法考试命题研究中心编.《法律法规汇编》之民法.北京：中国财政经济出版社，2014：121，97，21.

⑤中共中央毛泽东选集出版委员会编.毛泽东选集：第二卷.北京：人民出版社，1967：708.