邹东升　李瑷萱

城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，随着城市体量的不断扩大、结构日趋复杂，城市治理的难度和挑战越来越大。党的十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。目前，重庆80%以上的经济总量、60%以上人口聚集在城市，城市管理成为推动重庆高质量发展的“火车头”。为全面提升城市综合管理服务水平，推进“三生三宜”品质城市建设，重庆市渝中区率先提出了“五长制”，即根据街道、道路、巷子、居民楼和沿线商铺对城市进行划分，分别设立街长、路长、巷长、楼长、店长，对城市的环境卫生、市容秩序、市政设施、园林绿化等综合事务进行管理。在“五长制”的基础上，重庆市创造性提出了“五长制+网格化”这一新型治理模式。将“五长制”纳入到“网格”中，在主干道、背街小巷、楼栋、门店等点线区域推行“五长制”，以社区为片，整合城管、综治、安监等基层网格，在面上推行“网格化”，“五长”协同“网格长”一起发现城市治理中公安、工商、环保、治违等问题，督促有关部门进行整改，并及时反馈。通过“多网合一”，将城市治理中的综合管理服务问题一网打尽，促进城市治理体系和治理能力现代化，助推实现“大城智管、大城细管、大城众管”的城市管理新途径。

一、打造共建共治共享的城市治理新格局

（一）“五长制+网格化”建立人人参与的大城管工作机制

重庆市九龙坡区通过将“五长制”纳入到“网格”中，在主干道、背街小巷、楼栋、门店等点线区域推行“五长制”。以社区为片，整合城管、综治、安监等基层网格，在面上推行“网格化”，把“五长制”的点线管理和“网格化”的面上治理结合起来，统筹管理治理市容环境、调处社会矛盾、解决群众反映的各类困难问题，推动建立一套“人人参与、全民管城、共建共治、和谐宜居”的大城管工作机制。

“五长制+网格化”以各镇街管辖范围为基础，在组织架构上按照属地管理原则设立街长，逐级设立路长、巷长、楼长、店长，网格化逐级设立片长、网格长、网格助理。下设“五长制+网格化”办公室（简称“街网办”）作为常设议事机构，由镇街党（工）委书记兼任办公室主任，镇街行政主要负责人和共建单位主要负责人兼任办公室副主任，统筹“五长制+网格化”工作的实施。街长由区级领导担任，路长由道路沿线重点社会单位负责人或人大代表、政协委员担任，巷长由常驻居民中的党员代表、居民代表、志愿者等担任，楼长由常住居民代表担任（或兼任），店长由门店经营者或企事业单位负责人担任。街长负责统筹协调、指挥调度辖区城市综合管理各项工作;定期听取辖区内城市管理工作推进情况，推进重难点问题的协调解决。路长、巷长、楼长、店长分别落实责任区域内的环境卫生、市容秩序、市政设施、园林绿化等城市综合管理工作，落实“门前三包”责任。

（二）“五长制+五项流程”推动部门联动落实城市管理职责

重庆市南岸区“五长制”的推行坚持属地负责为主、部门支持联动的原则，由街长、路长、院长、楼长、小区长构成，与其他重庆市各区县相比，南岸区将“五长制”的重点放在了“街长制”的推行上。在组织架构上，由区长担任“五长制”总长，相关部门主要负责人和镇街党政主要领导为全区“五长制”领导小组成员。其他各镇街“五长制”人员的确定，特别是负责人的确定，原则上按照群众代表、骨干志愿者代表、党员志愿者代表、社区工作人员、镇街工作人员或班子成员的顺序排列，因地、因事、因人制宜组建工作队伍。

在工作职责上，“五长”主要负责落实责任区域内的环境卫生、市容秩序、市政设施，并主动落实“门前五包”责任。五长遵循“一看、二问、三劝、四上报、五落实”的工作流程，“一看”即发现问题;“二问”即询问具体隋况;“三劝”即对当事人进行劝导;“四上报”即遇到不能解决的问题时向上级汇报;“五落实”即得到上级反馈后，负责落实相应情况。按照该工作流程可以快速处置各类城市综合管理服务问题，落实全区范围内的城市管理工作。

（三）“五长制+五位一体”建立“智慧城管”模式

重庆市江北区建立“五长制+五位一体”的管理模式，以城市为对象、街镇为基础、社区（村）为单位、街巷（道路、小区、楼幢）为单位，以公共服务、社会治理、文明城区、城市管理、安全生产为重点，以智慧城市管理信息平台为载体，以及时发现问题和快速处置问题为手段，以解决群众最关心最直接最现实利益问题为核心的城市综合治理网格体系。主要通过设立四级网格建立城市综合治理网格体系，将“五长制”纳入到基础网格中。一级网格为区级网格，负责管理全区网格，由区级督察长、区级网格长组成，并在城市管理局中设立了网格办公室，作为常设议事机构，统筹协调网格化管理工作。二级网格为街镇网格，负责管理社区网格和村网格，由街镇督察长、街镇网格长组成。三级网格为社区（村）网格，负责管理基础网格，由社区（村）督察长、社区（村）网格长组成。四级网格为基础网格，是最小的单元网格，由督察长、网格長和网格员组成。其中网格管理员由街长、警长、楼长、片长、巡长组成，即“五长制”。警长由警务人员担任，负责城市安全;楼长由综治特邀员和安全员担任，负责城市管理中的综治问题;片长由社会服务员担任，旨在为群众解决问题;巡长则由城管监督员担任，负责责任区域内的巡查事宜。融合网格化管理模式，江北区进一步提出了智慧城管信息系统，构建集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧管理模式。该模式是智慧城市的重要组成部分，是基于数字化城市管理信息系统，综合应用物联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术和手段，实现城市“泛感知、智应用、大数据、网格化、精细化”的综合管理。

二、提升行动为城市治理注入活力

（一）助推实现“大城智管”

1.利用大数据，提升问题处置效率

重庆市依托大数据构建了“区一街一社区”智慧城管网络，通过建立数据库和智慧管理软件系统，整合了辖区内所有小区、道路、企业单位、在建工地、人员、设施、绿化、违法建筑、环境保护等基础数据。打造了集政策信息、安防监控、社区舆情、精准帮扶、社会综合治理等多种政府公共服务项目的一站式管理平台。以街道数字城管分中心为基础，增设了党群、案件、综治、食（药）监、交通等坐席人员，运用智慧软件整合报事渠道，优化问题分级处理流程，确保问题得到及时、快速、有效的解决，提高了问题处理率。依托“区一街一社区”智慧城管网络和综合巡查云平台APP，九龙坡区建立了“管办分离、快速响应、及时处置、有效反馈”的问题处理机制，强化了“五长制+网格化”与公安（派出所、交巡警）、城管（市政、环卫、绿化、执法）、综治（信访维稳、司法调解）等专业队伍联动，提高了问题“发现、交办、处置、反馈”全流程的效率。五长与网格长等负责巡查发现问题，城管、综治、公安等专业执法队伍负责处置问题，“五长制+网格化”办公室（以下简称“街网办”）负责督促协调问题整改。通过“五长制+网格化”的点线面管理，拓展了发现问题的领域;通过专业队伍联动，畅通了问题交接办理的渠道;通过监督协调，提高了问题处置反馈效率。

2.构建智慧城市信息系统，全方位助推实现“智管”

智慧城管信息系统是基于数字化城市管理信息系统，综合应用物联网、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术和手段，对城市综合管理、服务的全要素构建集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的智慧管理模式。基于智慧城市信息系统实现了城市“泛感知、智应用、大数据、网格化、精细化”的综合管理。同时融合网格化管理，基于数字城管单元网格，划分基础网格作为城市综合管理的基本单位，对网格内的人、地、事、物、情、组织和单位等信息进行监控、采集、立案、办案、结案的管理过程。通过构建智慧城管信息系统，使互联网与网格化管理相融合，打造智慧城区，全方位助推实现“智管”。

“1322”架构包含一个大数据中心、三大管理平台（综合监管、业务管理、惠民服务与市民参与平台）、两个运行支撑（大数据分析、城市管理信用评价体系）、两个智能辅助（物联网、城市管理监督指挥大厅）。依托该架构，江北区建立了智慧市政设施管理系统、智慧城市照明管理系统、智慧市容环卫管理系统、智慧水务监督管理系统、智慧园林（公园）管理系统、智慧风景（名胜）管理系统、智慧城管执法管理系统，打造了“智慧城区”，助推实现“大城智管”。

（二）助推实现“大城细管”

1.“点线面”共建共促，实现城市“无死角”治理

九龙坡区的“五长制+网格化”整合了城管、综治、安监等基层网格，实现了“多网合一”，将城市管理的触角延伸到了多个领域、每个角落。围绕推行“马路办公”、落实“门前三包”责任制，九龙坡在主干道、背街小巷、楼栋、门店等点线区域推行“五长制”。以社区为片，整合城管、综治、安监等基层网格，在面上推行“网格化”。通过四级网格将“五长制”纳入其中，五长协同网格长一起统筹管理治理市容环境、调处社会矛盾、解决群众反映的各类问题。结合“五长制”的点线管理和“网格化”的面上治理，兼顾“面子”“里子”共建共促，推动和谐、宜居的城市建设，助推实现“大城细管”。

九龙坡推行“三本台账机制”，提升了城市管理的精细化水平。通过“基础台账”明确各主体的责任;通过“工作台账”实时跟进“马路力公”情况;通过“问题台账”随时随地发现并解决问题。具体而言，“基础台账”包括责任路段、网格的起止点、面积、市政设施、绿化苗木、摊点数量等与城市管理相关的基础数据，以及负责设施维护、绿化管护、清扫保洁、城管执法、治安管理、交巡管理等人员的名单、联系电话。“工作台账”包括工作开展情况、制度建设落实情况、“马路办公”記载情况等。“问题台账”包括巡查发现、上报汇总的所有问题，以及相应的解决措施、办理结果。“三本台账”随时更新、随时查看，做到了“管理上精雕细刻、服务上精耕细作、技术上精益求精”，提升了城市治理的精细化水平。

2.建立作业标准机制，提升城市治理精细化水平

南岸区建立了常态化、精细化的作业标准机制，由区城管局牵头负责，全面排查梳理城市综合管理责任区域出现的“插花飞地、路中为界、交叉混乱、责任盲区”等问题，按照“界限清晰、尽量成片、权责配套、没有盲区、作业高效”等原则进一步明确责任到位。为使市民及时了解相关政策，南岸区组织开展了形式多样的宣传活动，大力推广普及城市综合管理服务的工作标准，提升基层“五长”、广大群众对城市品质提升的知晓率和城市综合管理标准的普及率，夯实城市综合管理的群众基础。为更好地服务群众，帮助群众解决问题，各街镇、各经济板块、经开区相关部门建立了“五长制”信息公示制度，在街区醒目位置，统一制作、规范张贴“五长制”公示牌，主动亮明身份。有效整合环卫保洁公司作业人力、机具资源，最大限度实行分片区确定环卫公司进行统一作业，进一步规范环卫作业标准，加强对环卫作业公司的巡查、考核管理力度。南岸区建立的常态化、精细化的作业标准机制，为实现“大城细管”开辟了新的管理途径。

（三）助推实现“大城众管”

重庆市创设的“五长制+网格化”，融入了政府、社区、市民等多元治理主体，通过跨部门合作，形成了政府负责、社区引领、市民参与的良性互动局面，在一定程度上消除了城管“塔西佗陷阱”。通过建立“议事协调机制”，借助议事平台，开展议事活动，形成了政府与社区、市民共商共建的良好局面。

“五长制+网格化”融入了政府、社区、市民等多元治理主体，构建了政府负责、社区引领、市民参与的协同治理机制，打造了共建共治共享的社会治理格局。在“五长制+网格化”组织架构中，街长由区领导担任;“街网办”主任、片长由街镇党工委书记兼任，负责兜底和统筹协调，扮演着“元治理角色”，体现了政府负责。路长由社会单位负责人或人大代表、政协委员担任;网格长由街镇干部或社区干部担任;并在各个街道引入了社会企业参与城市治理，提供资金和人员等支持，体现了社区引领。巷长、店长、楼长、网格助理均由党员、志愿者、商户责任人等普通市民担任，负责劝导、督促或上报问题，体现了公民参与。“五长制+网格化”使每一个人参与到城市治理过程中，助推实现“大城众管”。

基于“五长制+网格化”多元主体共治的组织架构，九龙坡区建立了议事协调机制。各镇街在社区和居民小区、院落开辟了专门的议事场所，为辖区居民、商户提供交流、协商问题的议事平台，由社区干部、网格长、网格助理、路长、巷长、楼长等定期组织开展议事活动，宣传政策法规，收集群众意见，协商解决问题。议事协调机制为社区、市民参与城市管理提供了平台和机会，使协同治理落到了实处，推动了大城众管、共建共治。

重庆市南岸区通过“五长制+网格化”将城市治理职能职责延伸到镇街、村（社区），推动了工作处置联动和执法联动。文明办、城管局联动各镇街广泛动员社会单位落实“门前五包”责任制（负责环境卫生、市政设施、园林绿化、市容秩序、文明劝导）。并组织开展“大城众管”活动，发动全民参与城市治理，并整合常态化文明劝导活动。通过党员、干部带头示范，积极发动志愿者，带动市民“上街清垃圾、牵手做劝导、清洗防护栏、清除牛皮癣、帮助老弱残”，形成“大城众管”合力。通过实行全域城管、全民城管的联动机制，加强了各区政府、政府各部门之间的联系，提高了城市治理的效率。同时鼓励企业、市民等多元主体参与城市管理，提高了公民参与积极性，实现了公民参与，为助推实现“大城众管”注入了活力。

（责任编辑：黄荔）