赖世刚

在面对日益复杂的城市问题时，我们除了考虑物质性的方向之外，还需要更多地考虑非物质的方向，才能进行有效的掌控。城市管理学科的建立，可以弥补传统城市规划学科的不足，综合地涵盖以上两种方向。本文尝试从学科设计的角度，基于大型复杂系统管理的逻辑，铺陈城市管理学科的架构与内涵。

本研究认为，城市管理学科应当从以下几个方面建立和完善：（1）城市管理应将其基本理论定位于复杂科学和决策科学，着重探讨如何在复杂的城市系统中作出合理的决策;（2）城市管理学科应将其研究范畴限定为对四个基本问题的探讨，即城市如何运作、城市应如何运作、城市发展计划与决策如何制定，以及城市发展计划与决策应如何制定;（3）城市管理的基本研究工具和手段应包括决策分析、政策分析、规划分析、城市建模和分析以及规划支持系统。

一、城市管理学科设置的背景和需求

最近，享誉全球的《科学》杂志（Science，2008a and 2008b）和《自然》杂志（Nature，2008）都针对城市及中国经济发展及环境保护所面临的挑战发表了特刊。特刊中指出，中国面对的环境问题已成为了中国和世界所面临的严峻挑战，必须立即采取有效的行动来加以应对。各种观察和证据都充分显示，通过城市管理来解决世界城市问题是必要且迫切的，城市管理将成为二十一世纪人类的一个主要议题。

此外，2007年5月，世界城市人口有史以来首次超过农村人口（ScienceDaily，2007）。与此同时，我国的城市化率也接近50%（中国国家统计局，2008）。这意味着我国与整个世界已经同时迈进城市时代。持续、快速且规模巨大的城市化进程是当前，也将是未来数十年内我国社会经济发展中的一个重要特征。自我国改革开放之后，城乡行政区划的调整、农村人口向城市的迁移，以及人口的自然增长都导致了城市人口的增长。从1978年到2000年的22年中，城市人口增长了2.87亿（中国国家统计局，2008），超过两个日本的人口，平均每年增长1300万;在二十一世纪的前50年中，城市人口预测会继续增长约6亿（中国城市发展报告编辑委员会，2002），接近两个美国或5个日本国的人口，平均每年增长近1200万。

此种大规模、快速的城市化进程对城市用地、住房、基础设施建设、经济与社会发展，以及环境保护等方面都提出了前所未有的挑战。此外，它又与我国的市场经济体制改革、农村改革、中西部开发等国内因素和全球化、气候变迁、能源开发与替代等国际因素交织在一起，使得我国城市目前所出现的问题比以往任何一个时期都要复杂。除了传统的诸如交通拥挤、空气质量恶化、住房昂贵、贫民窟、犯罪率的攀升以及失业等城市问题之外，城市还需要努力增强或提升其竞争力、民主性和宜居性，形成自身的文化和景观特色，并有能力解决可能出现的重大突发事件。

作为传统的研究城市和解决城市问题的学科，城市规划学科在面对日益复杂的城市问题时，已经显得捉襟见肘。因此，很多知名院校都在试图通过学科的建设、整合和调整来应对这一情况。到目前为止，比较常见的对策主要有两种形式。一种是拓展原有的城市规划学科的研究领域，从传统的物质形体规划延伸到经济规划、社会规划、公共政策和公共行政等领域的方方面面。我国的一些城市规划专业的传统强校，如同济大学、清华大学等都开始调整其城市规划课程和人员结构，将经济学、社会学、地理学、信息科学、公共行政、政府管理等内容整合到城市规划学科当中。

另一种与城市规划专业的扩展相并行的尝试则是试图在公共管理学科中，以公共管理和公共行政为核心，结合城市研究和城市规划的空间内容，建立城市管理的专业或方向。这种方式也可以弥补传统的城市规划学科涵盖范围较小的问题，使城市管理专业或方向在建立之初就与经济、管理和社会等学科形成了较好的关联，具有较强的综合性。目前，北京理工大学管理与经济学院、华中科技大学公共管理学院、中国人民大学公共管理学院和北京大学政府管理学院都已经建立了相应的城市管理专业或方向。城市管理的重要性已经在当前得到越来越多的社会认同。然而，城市管理是否应当作为一门专门的学科来设置？城市管理与城市规划及公共行政学科究竟应当如何区分和互补？到目前为止，在各个学校和相关学科之间还没有形成共识。本文通过对城市管理学科发展的回顾，归纳了城市管理学科设置的若干模式，并以此为基础，提出了设置城市管理学科的理论架构。本研究可以为台湾及大陆各大院校的城市管理学科的建设提供信息和理论支持，对于完善学科体系架构具有积极意义。

二、城市管理的学科架构

与强调为城市物质发展制定计划的城市规划不同，城市管理以法律规范、规划以及治理等方式将城市视为一个统合的整体。法规强调权利，计划重点在于决策，而治理则着眼于集體行动。这三者共同建立一个舞台以控管城市，但并没有人为的力量能控制城市。因此，在城市管理中，与其试图全面控制城市，不如明确在何处、何时、以何种方式、由谁以及为谁采取适当行动。

城市管理学科的设置、研究及教育的目标，在于说明学生去了解城市如何运作以及如何采取适当行动以管理城市（广义的定义）。为了达到这个目标，我们提出一个该学科的探索架构：包括知识主体、行动方式以及研究问题的学科范畴。

（一）有关的城市现象

城市管理关注的是理解城市现象如何发生以及我们如何处理。这些现象可以大致划分为物质及非物质两种构成元素。物质元素可以由视觉观察到，其关注点主要在城市形态领域。传统上它包括土地开发及城市发展、不动产投资、基础设施建设以及生态系统。至于非物质元素，它与人们活动的结构限制或制度有关，通常包括经济结构、社会结构、政治结构以及法规结构。这些物质及非物质元素通过人的个体（agents）活动而互动，他们交换讯息并采取行动，因此城市可视为是一整体。城市管理同时关注物质及非物质现象，并寻求适当的方式以处理这些在城市运作过程中涌现的议题。

为了有效理解城市如何运作，城市管理学科采取的方法是复杂科学。城市包含在时空背景中无数相关的决策，因此无疑是复杂系统，而复杂科学便是探讨这类系统新兴的学科。复杂系统乃由无数互动元素所构成，而集体形态便由个别元素互动形成。我们尚不知道个体如何产生整体，但是，通过探讨产生的过程，相信可以为理解城市的运作提供具有潜力的研究议程。通过复杂科学以理解城市的运作，将对我们应如何采取适当而有效的行动以产生所期望的结果，开拓崭新的空间。

（二）采取行动的方式

城市管理应当考虑三种具有不同重点的行动的方式：法规、计划以及治理。法规强调权利;计划探讨与相关性、不可逆性、不可分割性以及不完全预见性有关的决策;而治理的重点在于集体行动。具体而言，法规界定允许个人采取行动的权利，如权利的演变、起源以及划分等议题。以议程、政策、愿景、设计以及策略为范例的计划形式被用来制定面对相关的、不可逆的、不可分割的以及不完全预见的决策。城市发展过程可以四个I（Interdependence、Irreversibility、Indivisibility和Imperfect Foresight，即相关、不可逆、不可分割和不可完全预见）加以说明，因此，计划在这些情况下协调决策是有效的（Hopkins，200]）。治理关注的是正式及非正式的集体行动。正式的集体行动包括地方政府所采取的行动，而非正式的集体行动则包括公众通过参与所采取的行动。城市管理同时强调城市的物质及非物质的构成元素，包含所有三个采取行动的方式，即法规、计划以及治理，以改善城市的人居环境。

（三）复杂系统中理性的选择

许多社会及自然现象现在被认为是复杂系统，例如城市、经济体、生态体系、政治体以及社会。跨越社会科学中许多领域的核心在于探讨如何在这些系统中制定理性的选择，这也是城市管理中所研究的一个核心内容。经济学中完全理性的选择理论所描述的决策并不足以面对这样的系统，尤其当决策是相关的、不可分割的、不可逆的以及不可完全预见时（Hopkins，200]）。

目前为止，在决策领域中，最为广泛接受的理性典范是主观预期效用理论（subjective expected utility theory或SEU模式），但是该理论近年来受到心理学家（Hogarth and Reder，1987）及实验经济学家（Ariely，2008）严厉的挑战。他们认为SEU模式无法描述人们实际如何从事选择，至少在实验的环境中。此外，传统上将决策理论区分为叙述性（descriptive）、规范性（normative）及规限性（prescriptive）的选择理论，反而增加解释人们如何制定决策的困扰，并不能澄清其间的差异。这个看起来对理性选择误解的产生，主要受到原有的简单而机械式的世界观的影响，其间因果关系一目了然而且系统朝向均衡状态演变。尤其是，以SEU模式为主的全能理论将与该理论相左的行为视为异常，但实际上，这些“異常”的行为在特定的框架下是理性的，使得传统叙述性、规范性以及规限性的区别是多余的。在此，我们提出一理性的崭新观点，称之为框架理性（framed rationalicy）。框架理性认为在一定的决策事件下，包括资源的供给与需求，决策者在一定的认知框架下，采取行动并造成结果。

有关不确定情况下决策制定的讨论已有许多。其中，主观预期效用理论与展望理论（prospecttheory）是由决策分析发展出来的。SEU模式认为，如果选择的结果是不确定的，那么传统以计算期望货币值而从事选择的方式，无法衡量决策者对替选方案的偏好。所需要的是效用的概念，而预期效用的计算便取代期望货币值的计算，以衡量决策者的偏好。根据主观预期效果理论，在面对不确定的方案时，理性的决策者将选择方案以获得最高的预期效用。1979年，卡能曼（Kahneman）及托扶斯基（Tversky）设计了一组决策问题，并且用它们做心理实验。他们发现当这些问题以不同的方式建构会导致偏好逆转，这违反了主观预期效用理论，即认为受测者会从事一致的选择。这个现象称之为框架效果（framing effects）。框架被定义为决策者行为下的决策情况。问题的框架影响了决策者所认知的选择情况。决策者无法深入发现这些以不同方式提问的决策问题背后的逻辑，进而产生了偏好逆转的现象。卡能曼及托扶斯基提出展望理论，以便有效地解释这个现象。然而，展望理论并没有解释是否决策者的选择符合效用最大化的原则。展望理论是否能取代主观预期效用理论以解释真实的选择行为，尚未成为定论。在此，我们认为，无论问题的框架如何界定，决策者如同主观预期效用理论定义一般，是理性的，而称呼这种选择行为的解释为框架理性。我们已复制了卡能曼及托扶斯基在1979年的设计及进行的实验，发现当问题以不同的框架展现时，受测者显露出偏好逆转的现象。然而，我们的实验更进一步衡量受测者从事选择后的效用，并证实框架理性的假说。通过使用卡能曼及托扶斯基实验中的相同问题，我们发现，统计上数目显示的受测者在选择时，无论问题如何建构，都会实现其主观预期效用最大化。换句话说，偏好逆转并未违反SEU模式，反而在特定的框架内验证了该模式的效度。

这个发现提供了一个出发点，让我们重新思考或定义理性，以调解现有决策理论的冲突观点。例如，所观察到的偏好逆转现象可能是框架效果所造成的，但是从框架理性的观点来看，它们并未违反SEU模式，如该模式的变型所述，包括有限理性（bounded rationality）（Simon，1955）及展望理论（prospect theory）（Kahneman and Tversky，1979;Kahneman，2011）。传统上叙述性、规范性及规限性的分野，就框架理性的观点而言，似乎是多余的，因为如果我们能从这些理论的框架加以观察，冲突的观点便可调解。也就是说，规范观点认为SEU模式是理性的标准，并且声称其能描述人们应该如何从事选择。任何违反该模式的行为皆被视为非理性的异常行为，而落入解释人们实际如何从事选择的叙述性观点。如同我们的实验所显示的，如果我们将这些所谓的异常行为也视为是在特定框架下的理性行为（即框架理性），那么这个区分站不住脚。如果这个逻辑成立，规限性决策观点用来帮助决策者从事选择以符合理性的标准便没有必要了，因为，在事实上，规范性与叙述性观点的差异并不存在。最后，与有限理性及展望理论不同，此处所提出的框架理性否定了新古典经济理论所假设的以及从实证主义者科学哲学所发展出来的综合性完全理性的概念，进而巩固了SEU模式（或类似的概念）在特定框架下的效度。人类所居住的世界是一个复杂且远离均衡的概念正逐渐地得到广泛接受，使得解释理性选择行为需要范式的转变，而框架理性或许是一个好的开始。

（四）研究取向

城市管理的理论可同时作为两种现象的解释及辩解：城市与管理。城市的解释即对城市实际运行状况的客观描述，而管理的解释则是对城市相关决策的实际制定方式的说明。辩解包含着价值判断，因而具有主观特性。城市的辩解主观地阐释城市应如何运作，而管理的辩解则聚焦在决策应如何形成及制定。城市管理的解释与辩解可以形构成如表1所示的四组理论，简称为四个H，作为城市管理学科的研究取向的基本架构。

三、结语

面对日趋复杂的城市问题，在城市管理领域，应对的方式主要有两种：一种是对原有的城市规划学科进行拓展，使其能够包含更多的非物质性内容，以便更好地应对城市的复杂性;另一种方式是建立独立的城市管理学科，与原有的城市规划学科的拓展方式不同，它更多地强调公共行政方面的内容。

从国际一些知名院校的城市管理学科发展状况来看，该学科尚处于起步阶段，是一门交叉性较强的学科，且与公共行政和城市规划两个领域关联最为密切。目前已建立的城市管理学科大多隶属于公共行政/公共管理学科下。此外，我国很多知名院校，尤其是公共管理学科排名居于前列的學校，都已经在近些年里开始着手建立城市管理学科，并将该学科作为学院甚至学校学科发展的重点方向和增长点。一些主要的院校也都已经开始组织编写城市管理学的教材。在台湾，有关解决城市发展问题的教学与研究多由城市规划相关学系进行，但建立跨领域的城市管理学科也将会成为未来的一个重要发展趋势。

笔者认为，未来城市管理学科的建立和完善可以从以下几个方面进行：

一是城市管理应将其基本理论定位于复杂科学和决策科学，着重探讨如何在复杂的城市系统中作出合理的决策。

二是城市管理学科应将其研究范畴限定为对4个基本问题（4个H）的探讨，即（1）城市如何运作？（How do cities work？）（2）城市应如何运作？（How should cities work？）（3）城市发展计划与决策如何制定？（How are plans and decisions for urban development made？）（4）城市发展计划与决策应如何制定？（How should plans and decisions for urban development be made？）。

三是城市管理的基本研究工具和手段应包括决策分析、政策分析、规划分析、城市建模和分析以及规划支持系统。

未来城市管理学科的发展，一方面需要广泛吸收其他学科的现有成果，形成交叉学科的显著特点;另一方面，则应注重确定并完善其核心领域的研究，使其成为一门稳固的学科。当然，对于目前城市管理学科的发展，还需要谨慎地进行评估和检验，使其得到充分的培育和孵化。但可以预见，在世界进入城市时代之后，城市管理必将成为未来全社会所关注的热点，也将会成为极具发展前景的一门综合性学科。

（责任编辑：张进雅）