刘广珠

城市管理綜合行政执法是以政府为主体、各相关利益主体共同参与对城市的公共设施、社会公共事务以及城市经济、社会、文化所展开的管理活动及其相互影响的过程。城市管理综合行政执法体制是城市管理行政执法过程中政府的权力分配、机构设置、职能划分、管理方式和机制运行等综合起来的一个体系或者一种模式。

一、城市管理综合行政执法体制的形成和发展

我国的城市管理综合行政执法体制，起源于城市管理领域相对集中行政处罚权管理模式。

（一）相对集中行政处罚权城市管理体制诞生

20世纪90年代初期，我国还处于改革开放的初级阶段，城市管理部门从事的只是一些单一的城市市容方面的法律职权，由此形成了一套计划经济体制下城市管理的方式和方法。随着市场经济发展的逐步深入，城市逐渐走上了飞速发展的快车道，经济迅速膨胀，人口大量流动，由此带来的负面影响，如下岗、失业人员激增——社会保障机制尚不健全，致使这些下岗失业人员迫于生计，流入街头，引车卖浆，成为了贩夫走卒。此时城市管理面临的已经不再是单个人的个体行为，而是一个普遍的社会现象，一个客观存在的社会矛盾——一方面是法律法规所禁止，一方面是客观存在的需要。随着下岗失业人员的不断增多，这种社会矛盾日益加剧，这就迫切需要一种适合于当前社会发展的城市管理模式来对这一群体和这种社会现象进行有针对性的管理和疏导。这一时期，我国的政府职能转变和行政体制改革工作尚未完全到位，行政处罚权仍旧分属于各政府职能部门，每一具体职能部门都组建了各自的行政执法队伍，对其所管辖的区域和范围进行分头执法。在当时改革浪潮汹涌、社会生活动荡、社会秩序相对混乱的大背景下，城市中存在多支队伍分头执法，“大盖帽满天飞”。由此派生出许多问题，如职责交叉重复、执法力量分散、执法扰民、城市管理效率低下等，而且这些问题日益凸显。建立和实施一套全新的城市管理体制，对于当时城市的发展显得尤为迫切。

20世纪90年代，国务院决定建立城市管理领域相对集中行政处罚权管理模式，城市管理综合行政执法部门集中了原来多个部门的部分或全部行政处罚权，对上述现象进行有针对性的管理。

1996年5月17日，国务院下发了《国务院关于贯彻落实（中华人民共和国行政处罚法）的通知》（国发〔1996〕13号），通知正式将《行政处罚法》中第十六条的内容概括为相对集中行政处罚权制度，第一次明确规定了相对集中行政处罚权城市管理模式，并通过试点在全国范围内逐步推行。国务院的这一举措标志着相对集中行政处罚权城市管理体制的正式诞生。

1997年国务院批准北京市宣武区为第一个城市管理综合执法试点之后，国家出台了一系列政策，加大了对相对集中行政处罚权工作的实施力度，广州、南宁等城市也开展了相对集中行政处罚权城市管理模式试点工作。

2000年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、2002年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）相继颁布实施，国发〔2002〕17号《决定》授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。

2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编力、关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点，其他省、市、自治区各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。到2002年，全国已有82个试点城市。为了有机衔接相对集中行政处罚权工作和城市管理综合执法工作，中央编制办和国务院法制办又于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编制办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了安排。至此，相对集中行政处罚权城市管理模式试点工作在全国范围内积极展开。

（二）从相对集中处罚权到城市管理综合行政执法体制

2003年，中央编制办、国务院法制办颁布了第4号文件《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》，对相对集中行政处罚权与综合行政执法的概念进行了区别，认为“相对集中行政处罚权，是根据《行政处罚法》对部分行政处罚权的相对集中;而综合行政执法则是在相对集中行政处罚权基础上对执法工作的改革。综合行政执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体系”。把相对集中行政处罚权和综合行政执法相提并论，我国的大多数城市相继设立了城市管理综合行政执法局。

2014年10月，十八届四中全会通过的《决定》提出，“以党的决议形式对综合行政执法提出具体要求”。这是综合行政执法工作进入全新阶段的标志。《决定》提出，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”2015年4月，中央编制办专门出台了关于综合行政执法体制改革的意见，在《中编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》中提出将全国138个城市设为开展综合行政执法体制改革试点。从开始提出开设82个城市进行“相对集中行政处罚权的试点”到开设138个城市进行“综合行政执法体制改革的试点”，是从以相对集中行政处罚权为中心到以综合行政执法体制改革为中心的过渡。此后，在正式文件中开始用“综合行政执法体制改革”一词代替“相对集中行政处罚权”。

综合行政执法体制解决了当时的多头执法问题，为城市发展做出了突出的贡献，但是作为一种新的体制也存在执法依据、执法范围、执法机制等问题，因此需要改革和完善综合行政执法体制，使这一体制更好地为城市发展服务。

二、城市管理执法体制的改革

城市管理执法体制改革是以习近平总书记为核心的党中央，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现城市发展转型，增强人民群众获得感的重大举措。关于推进城市执法体制改革，总书记提出“要以城市管理现代化为指向，坚持以人为本，源头治理，权责一致，协调创新的原则，理顺管理惩治，提高执法水平，完善城市管理，构建权责清晰，服务为先，管理优化，执法规范，安全有序的城市管理体制，让城市成为人民更加美好生活的有力依托”。

在中央深改领导小组第18次会议上，总书记亲自主持研究审议《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号），37号文件是专门就城市执法体制改革和改进城市管理机构的部署。住房城乡建设部党组对这项改革工作高度重视，专题研究，周密部署，为了加强组织协调，成立了由中编办、法制办等16个部门组织了部级联席会议，按照中央深改办的督察意见，2017年年初召开了部级联席会议，明确了10个方面，23条整改措施和责任分工。2017年住房城乡建设部专门制订了城市管理执法办法。全国推行城市管理执法的全过程记录，统一城市管理执法的制式服装和标准标识，各地的城管队伍统一换装。住房城乡建设部会同国家公务员局全面开展城市管理执法人员培训。住房城乡建设部主要负责同志还有分管负责同志，主持召开了省级城市管理主管部门、主要负责同志的座谈会，逐项调查重点改革任务。为了推动改革的落地见效，住房城乡建设部还建立了周报、月报制度，把各省的进展情况，按照月通报全国各省住建厅，城市的、直辖市的主管部门，同时抄报国务院中央深改办，还有省级人民政府，以此推动改革的加快。

各地区各有关部门认真落实中央决策部署，城市管理综合执法体制改革取得了积极的进展，近30个省份出台了改革实施方案，结合实际推进改革的进程。20多个省份建立了省级城市管理工作协调机制，大多数省份整合归并设立省级城市管理执法机构。在市县方面，多个市县实现了机构的多头设置，即城市管理的市容环卫、市政公用、园林绿化以及城市管理执法承担“3+1”的职能管理机构设置，有效解决了职责不清的问题。多个县市实现了住建领域协作处罚权的集中形式，即住建领域所有法律法规规章制度的协作处罚权全部交由一个部门统一行使，解决了多头执法、重复执法的问题。

三、城市综合管理体制的形成和发展

城市管理综合行政执法局自成立之日起，一直都是市政府下属的机构，在省和国家层面没有明确的管理部门，2015年12月份发布的37号文“第二条、理顺管理体制：（五）明确主管部门。国务院住房城乡建设部主管部门负责对全国城市管理工作的指导。各地应科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责。”37号文明确了住房城乡建设部为全国城市管理的主管部门。2016年10月11日，住房城乡建设部下发《住房城乡建设部关于设立城市管理监督局的通知》，设立城市管理监督局，建立健全了城市管理协调机制和考核机制。此后，各个省也成立和明确了城市管理的主管部门。明确了市城市管理综合执法局的上级主管部门是省和国家的住建部门。此后，原来的多头管理又出现了城市管理综合管理体制，这种综合管理体制大体有三种，即城市管理委员会、城市管理委员会加挂城市管理综合执法局、城市管理局加挂城市管理综合执法局。

（一）城市管理委员会体制

城市管理委员会体制最典型的是北京市城市管理委员会，北京市城市管理委员会成立于2016年7月22日。北京市委十一届十次全会要求，要形成城市管理合力，进一步完善综合管理与专业管理相结合、多部门共同履行城市管理职责的格局。根据北京市委十一届十次全会相关部署，北京市人民政府决定：设立北京市城市管理委员会。北京市城市管理委员会是北京市城市管理主管部门，整合了市政市容委全部职责，发改委相关的煤、电、油、气日常职责，还有园林绿化局、水务局的部分职责，职责中还包括综合管廊建设。2017年9月9日，北京市东城区、西城区“城市管理委员会”同日挂牌成立，这是北京市城市管理委员会挂牌成立后，区级首次成立城市管理委员会，标志着中心城区城市管理体制改革进入实质阶段。

2014年，广州城管采取“软行动”清理街头摊贩

北京市城市管理委员会体制的最大特点是整合了城市管理部门，但是不包括城市管理综合行政执法局。北京市城市管理综合行政执法局是根據北京市人民政府《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》（京政发〔2002〕24号）及市政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（京政办发〔2002〕59号），2002年成立，集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。

（二）城市管理委员会加挂城市管理综合行政执法局体制

更多城市的城市管理委员会都加挂城市管理综合行政执法局，如成都、武汉，成都城市管理委员会加挂城市管理行政执法局，武汉直接命名为城市管理执法委员会，武汉市城市管理执法委员会是武汉市机构改革组建的新部门，2019年1月由武汉市城市管理委员会更名而成。城市管理委员会加挂城市管理综合行政执法局体制是将城市管理与执法同时设立在一个部门，这种体制的特点将城市的综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。

（三）城市管理局加挂城市管理综合行政执法局体制

许多城市成立城市管理局的综合管理体制，加挂城市管理综合行政执法局，如青岛、济南、深圳、南京、宁波、西安、重庆、杭州等城市。青岛、济南、南京市城市管理局加挂综合行政执法局;深圳和西安市城市管理局成立时加挂城市管理行政执法局，2019年1月分别改为深圳市城市管理和综合执法局和西安市城市管理和综合执法局;宁波市则是综合行政执法局加挂城市管理局;重庆、杭州市成立城市管理委员会加挂城市管理综合行政执法局，2018年10月，改为重庆市城市管理局，不再加挂重庆市城市管理综合行政执法局，但是保留部分综合行政执法职责，2019年1月杭州市改为城市管理局加挂综合行政执法局。城市管理局加挂城市管理综合行政执法局体制也是将城市管理与行政执法同时设立在一个部门，两署合一，直接由市政府领导，和城市管理委员会加挂城市管理综合行政执法局体制一样有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。

城市管理综合行政执法解决了多头执法的问题，城市综合管理体制解决了多头管理的问题，城市综合管理加挂城市管理综合行政执法体制解决了管理和执法分离的问题，城市综合管理加挂城市管理综合行政执法体制的多样化是城市管理体制改革和发展的结果，也是各个城市根据各自的特点做出的选择。

（责任编辑：张进雅）