金倩

宝鸡市在发展全域旅游过程中，使用了“1+3+N”的旅游综合管理模式。这种创新的管理机制体现了政府的旅游监管职能、公共服务管理职能和旅游发展经营职能。在政府发挥这三个职能的过程中，使企业和当地农户也能参与进来，共同为全域旅游发展做出贡献。而且，这种管理体制进一步保障了农户的利益，体现了在全域旅游发展过程中的整合发展效应。

引言

2017年，国家提出了“全域旅游”策略，指出“旅游业是我国经济社会发展的重要支撑，要发挥旅游一业兴百业的带动作用”。全域旅游是旅游产业的全景化、全覆盖，是资源优化、空间有序、产品丰富、产业发达、机制完善的系统旅游。全域旅游能帮助旅游业尽快融入当地建设和产业发展中，全面推进资源和产业的旅游化发展，优化旅游产业布局，丰富旅游产品体系，创新旅游业态，延伸旅游产业链，完善旅游公共服务体系，使当地居民尽快融入不同的旅游产业，在当地居民增收方面发挥重要的作用。

一、宝鸡市全域旅游管理机制创新模式

宝鸡市在全域旅游过程中，为了更好地发挥其政府规范和协调作用，采用了“1+3+N”的旅游综合管理模式。在此过程中，“1”是指旅游发展委员会，“3”是指旅游警察、旅游巡回法庭等部门，实现了旅游监管机制的创新，“N”是指旅游服务中心等部门，实现了公共服务管理职能的创新。通过旅游监管机制和公共服务管理职能的创新，宝鸡市旅游发展委员会最终实现了旅游发展经营机制的创新。图1总结了宝鸡市全域旅游管理机制的创新模式。

（一）旅游监管机制的创新

在旅游监管机制方面，宝鸡市政府主要通过加强行业规范和引导、加大执法力度、强化安全责任、突出重点防控、加强群众文保员队伍建设来规范旅游的市场秩序。在行业规范和引导方面，政府制定出台了和酒店、旅行社等旅游部门相关规定，引导旅游企业发展，并规范旅游企业行为。在执法方面，按照“谁执法，谁普法”的要求，市、县文物行政管理部门主动担当和履行文物、旅游法律法规的普法执法责任，带头学法、执法，充实执法力量，全面依法行政，净化环境，优化秩序。同时，各县区、各景区、各旅游服务单位进一步强调安全责任，落实安全措施，切实抓好安全日常管理，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。在此期间，宝鸡市突出重点防控，认真落实文物旅游重大项目、重大活动前期社会风险稳定评估工作，充分发挥打击文物违法犯罪协作机制作用，精心策划开展打击文物犯罪专项行动。宝鸡是在加强政府监管的同时，也让群众加入到监管队伍中来。政府开展了全市群众文保员培训，拓展了文保员网络信息化三级管理平台功能，落实了群众文保员田野文物巡查期间意外伤害保险，扩充了群众文保员队伍。

图1 宝鸡市全域旅游管理机制创新模式

（二）公共服务管理職能的创新

宝鸡市政府在公共服务管理的创新主要通过完善基础设施、提升和规范旅游服务质量、加强品牌动态管理等几个方面实现。首先，在完善基础设施方面，宝鸡市主要推进建设了市旅游服务中心、综合城市旅游形象展示中心、散客服务中心、文物旅游应急指挥中心、旅游产业运行监测数据中心和智慧旅游平台，提升县区、景区旅游服务中心功能，实现市、县、景区三级游客服务中心服务无缝对接。同时，宝鸡市实施道路畅通、旅游标识、厕所革命“三大行动”，提高旅游交通运输运能，系统规划设计和设置全市旅游导示系统，加强旅游形象和城市名片传播。

（三）旅游发展经营机制的创新

在良好的监管机制和公共服务管理的基础上，宝鸡市把旅游企业推向市场，引导国有旅游景区建立现代企业制度，参与市场竞争，最大限度地发挥景区的资源效益，尝试景区所有权与经营权的分离，改变政府包办、行政手段运作的经营模式。

二、宝鸡市全域旅游管理机制特征

（一）服务型管理特征

服务型政府是以公民为本位的政府，要求民主的制度和透明化的施政过程。服务型政府要求政府部门必须与非盈利部门、企业以及民众共同治理与共同管理，“为经济发展提供基础设施，组织和实现公共物品供应，保护共同资源和自然资源，维持宏观经济稳定，保护和维持市场竞争，维护社会正义”。

（二）政府宏观监管下的旅游市场化管理特征

在旅游发展过程中，如果政府不能良好的发挥其监管作用，可能导致市场失灵。市场失灵是指由于市场内在的功能缺陷或外部条件的市场缺陷，市场机制进行资源优化配置运行时出现效率方面运作失灵的现象。市场失灵是市场机制的固有特征。市场失灵可能导致旅游资源的滥用，使旅游公共产品无法满足市场需求。

（三）社会管理特征

宝鸡市全面完善公共基础设施，健全旅游公共服务体系，配套旅游咨询和标识体系，深化旅游安全保障，搭建智慧旅游服务平台，连通城市绿道和休闲系统，不断提高旅游公共服务水平，体现了其社会管理特征。

三、宝鸡市旅游整合发展的效应

宝鸡市在全域旅游发展过程中，明确了相关利益者之间的关系和利益诉求，保证三者（政府、企业、农户）之间互相配合，从而使旅游目的地可持续发展。宝鸡市发挥党政的主推力作用，按照“建一个大景点，带火一片贫困村”的思路，编制旅游发展规划、争取旅游发展资金、安排旅游公共项目时，促进产业和民生共赢。

同时，宝鸡市发挥企业的主动力作用，结合创建国家全域旅游示范市、供给侧结构性改革，全市把最优质的山区资源做成一个个项目，培育成一个个稳定增收的产业，采取政府推介、政策吸引、融资担保、正向激励等方式，积极吸引国内有实力的大企业投资景区开发，以大投入带动大发展。全市选择具有较强经济实力、管理能力和社会责任感大企业大集团进行投资，重点打造4A级以上景区，带动贫困村改善基础设施条件，培育形成以农家乐、家庭旅馆、土特产销售为主的旅游配套产业。同时，带动村民入股景区、分红增收，使村民收入得到大幅增加。

四、结语

在良好的监管机制和公共服务的基础上，宝鸡市把旅游企业推向市场，引导国有旅游景区建立现代企业制度，参与市场竞争，最大限度地发挥景区的资源效益，尝试景区所有权与经营权的分离，改变政府包办、行政手段运作的经营模式。这种新的旅游发展经营机制一方面发挥了政府的监管机制，调解企业和当地居民的关系，使企业在自己发展的同时，为当地居民创造福利。此外，政府也为企业提供了有效的市场管理政策和服务环境，使企业能在良好的市场氛围中健康发展。企业在政府调控的基础上，能更好的经营旅游项目，参与市场竞争，带动整个区域旅游的发展。

（作者单位：西安外国语大学旅游学院）