李秋鸣

基金项目：本文受对外经济贸易大学国内外联合培养研究生项目资助。

中图分类号：C939                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.304

一、可再生能源消纳制概述

（一）可再生能源消纳制产生背景

温室气体（Greenhouse Gas， GHG）的排放是导致全球变暖的主要原因，世界各国已对此达成了共识。国际能源署（International Energy Agency，IEA）《2016年世界能源展望》中显示：全球三分之二的电力仍然由化石能源生产，由此排放的二氧化碳占与能源相关的二氧化碳排放量的40%。2015年签订的《巴黎协定》中，各国更是承诺“将温室气体排放量控制在工业化前水平以上低于2癈之内”。要实现这一目标，电力产业由化石能源发电向可再生能源转化是关键一步。

但不得不承认，可再生能源发电成本仍然高于化石能源发电，即使是最新装机的光伏发电与陆上风能发电成本都仍然如此。这意味着在公平竞争的电力市场中，可再生能源发电主体无法完全依靠自由竞争实现电力上网。面对这一市场失灵现状，各国政府纷纷颁发促进可再生能源发展政策，通过政策手段提高可再生能源发电所占比例。另一方面，可再生能源发电同时也可提高一国的电力稳定性与安全性。因电力一经生产就无法储存，即时用电需求应以即时所产电力来满足，多种能源源组合发电可以提高电网应对峰值用电的需求，进一步增加电网的稳定性。基于此，各国政府都积极通过可再生能源鼓励政策，促进可再生能源发电产业的发展，在减少二氧化碳排放、缓解全球变暖的同时，也提高了电网应对突发事件的调控能力，增加了电网的安全性。

（二）可再生能源消纳制的考核方法

可再生能源消纳制度 （Renewable Portfolio Standard， RPS） 应运而生，作为国家促进可再生能源发展的政策措施，为各国广泛应用。截止2018年，全球采用RPS政策的国家一共有33个。RPS设计主要包括两部分：其一，设定目标，即利用可再生能源发电占总体发电比例目标，比如美国加利福尼亚州设定目标在2030年实现可再生能源发电占总电量的60%。 其二，考核方法，即考核每一个义务主体是否完成了既定目标。

考核方法应用的是绿色电力证书制度（Renewable Energy Certificates，RECs），即通过核算证书代表的可再生能源电力，来考核义务主体是否完成了RPS设定的目标。具体而言，可再生能源产电生产出两类产品，第一是电力，这与煤炭等化石能源产电所产生的电力在物理特质上并无不同;第二是该部分电力所代表的“绿色特性”，而每张绿色电力证书就代表可再生能源生产的百万瓦特电力（Megawatt-hour， MWh）。

根据不同的制度设计，绿色电力证书可与可再生能源生产的电力一同销售给供电公司，这种制度叫做”捆绑“销售（Bundled）。另一种制度设计也允许绿色电力证书与电力分开销售（Unbundled），最终绿色电力证书的所有人可以用其满足RPS的目标要求，而购买相应可再生能源电力的使用者就不可主张以“电力”本身再次用来满足RPS设定的消纳义务。这是因为，该部分电力随着绿色电力证书的出售，就已经失去了其“绿色特性”，与其他非可再生能源生产的电力无毫无差别。总的来说，对于RPS义务完成情况的考核，主要是通过核对绿色电力证书，并在绿色电力证书用于考核后使其失效的方式进行的。

二、我国现行考核制度

我国的可再生能源消纳保障制度，是由2019年5月《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》正式确立的。用以实现我国可再生能源目标，即实现 2020 年和 2030 年非化石能源分别占一次能源消费比重15%和20%。该《通知》通过附件一具体规定消纳义务的考核方式。其规定，义务主体主要可通过三种方式履行义务：通过实际消纳可再生能源电力满足，或通过购买超额消纳量、自愿认购可再生能源绿色电力证书两种补充方式完成。

我国现行的考核制度与国际通行的绿色电力证书考核制度有着本质的不同。我国制度设计的初衷其实是为了解决我国的“弃光、弃风”问题，即光伏与陆上风发电后无法真正通过电网传送到电力消费终端，造成了大量的能源废弃。我國试图通过促进可再生能源产电地与用电地的合作来解决消纳问题。所以相应的，在《通知》附件一中，其具体规定了“各省级行政区域内生产且消纳的可再生能源电量”与“区域外输入的可再生能源电量”的计算方法。这意味着，我国并没有采用统计“绿色电力证书”的方式进行考核，而是直接核算实际消纳的电量，由此进行考核。也就是说，我国期望将本地可再生能源生产的电力，通过输电电网，直接运输到用电端，这部分外送电力归于用电端进行考核。而“绿色电力证书”考核的实质就是，所有的可再生能源生产的电力，不论在何处消纳，最终都通过“绿色电力证书”来证明是否完成消纳义务。

“绿色电力证书”的出售才是真正对于可再生能源的“绿色特性”的肯定，而我国既可以通过“实际消纳电力”，也可以通过购买“绿色电力证书”进行考核的并行制度设计，将会引起一系列的问题。

三、我国可再生能源消纳考核制度的缺陷

（一）将“绿证”与“绿电”混淆

如上文所述，“绿色电力证书”所代表的是可再生能源产电的“绿色特性”，而“绿电”代表的是可再生能源生产的电力本身，以及其所代表的“绿色特性”。而国际通行的“绿证”考核制度设计的初衷是避免对于“绿色特性”的双重计算。其运行的机制就是，绿色电力证书用于履行消纳义务后就失效，不能再次用来考核。

但我国“绿证”与“绿电”的双重考核机制中，难以区分清楚可再生能源生产的电力是否两次运用到消纳义务的履行。一方面，根据《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，光伏与陆上风发电所产生的电力可申请获得绿色电力证书，通过出售证书的方式，最终由证书的所有者用来满足消纳义务;另一方面，这部分电力也可通过实际消纳的方式，再次用以满足消纳义务。虽然，绿证上标注了产电的设施与产电的时间段，但负责核算的机构是“各省级能源主管部门”，也就是说核算工作是以省为单位进行的，如果省际之间没有统一的核算系统，双重核算就极有可能发生。

另一方面，鼓励长距离电力输送，也容易导致能源的浪费与政策的僵化。可再生能源消纳制本身就是政府介入到电力市场中，对市场失灵进行的修正，而绿色电力证书的交易是自由市场贸易的体现，二者的配合正体现了政府规制与自由市场的利益平衡。而我国通过弱化绿色电力证书在考核中发挥的作用，进一步通过消纳制度的行政手段，促进电力长距离运输。这样不仅会造成电力在传输过程中的损耗，同时，可再生能源产电端也无法及时对用电端的电力需求变化做出及时的反应，造成能源的进一步浪费。但是消纳制度考核方式的出台，将进一步促使可再生能源产电的远距离输送。如此，消纳政策的出台并没有试图逐步减少传统能源产电、融入可再生能源电力的方式解决消纳问题，反而试图通过补充其他地区的峰值用电需求解决“弃电”问题，只能是造成更多的能源浪费，同时也没有真正降低传统能源的使用。

（二）无法促进“绿证”制度的发展

我国于2017年就建立起了绿色电力证书交易制度，该制度本应在可再生能源消纳制度建立之后发挥更大的作用。然而到目前为止，我国的绿色电力证书交易仍然采用自愿购买的机制。归根结底，这还是源于消纳制度只将“绿色电力证书”定位为满足消纳义务的补充手段。

但“绿色电力证书”却在整体的制度设计上十分重要，既可用以考核消纳义务完成情况，又可取代国家对可再生能源发电产业的补贴。各国为促进可再生能源发电产业的发展，都在一定程度上对可再生能源发电者进行了补贴，2018年全球共有111个国家采用了可在生能源附加制度（Feed-in Tariff，FIT）。FIT的核心就是政府通过财政拨款，通过承诺给予可再生能源产电者更高的电价，确保其可以从中获得合理利润，以此来促进可再生能源发电产业的发展。而在可再生能源消纳保障制度之下，通过出卖绿色电力证书所取得的交易费，恰恰可以取代这一部分政府补贴，实现通过市场的自由竞争，带动可再生能源产业的持续发展。

由于可再生能源消纳制只将“绿色电力证书”交易作为满足核算要求的补充手段，从一定程度上割裂了两个制度，由此给可再生能源发电产业的进一步发展带来十分巨大的负面影响。这种负面影响主要体现在两个方面，即同一“绿色特性”可能进行“双重核算”的危机与可再生能源补贴仍将持续，仍然无法通过市场机制自身的运行来促进可再生能源产电的持续发展。

四、我国可再生能源消纳制考核方式的完善

我国可再生能源消纳制考核方式的完善，还是应将“绿色电力证书”作为核算的唯一手段，而不是将实际消纳的可再生能源产生的电力作为主要的考核手段，辅之以“绿色电力证书”交易。而将“绿色电力证书”作为主要的考核方式，应对现有的交易制度进行一定的调整。其中，最为基础的是将“绿色电力证书”交易市场区分为规范市场（Compliance Market）和自愿市場（Voluntary Market）。

规范市场就是指消纳义务主体通过购买绿色电力证书，以完成消纳义务的市场。而自愿市场是指没有消纳义务的个人或者企业可购买绿色电力证书的市场，企业可以通过购买“绿证”来宣传其为“环境友好”企业，起到市场营销的作用。 我国现在的绿色电力证书交易市场的性质仍然为自愿市场，交易量也没有随着可再生能源消纳制度的确立实现质的突破。但在我国不断进行电力体制改革的过程中，如何促进规范市场通过自由竞争，实现确定“绿色电力证书”市场价格，是我国可再生能源市场进一步发展的保障。而对二者的区分，可以通过不同的制度设计，达到一方面由规范市场促进消纳义务主体满足消纳义务，另一方面通过自愿市场促进个人或企业达到减少温室气体排放、保护环境的政策目的。

注释：

IEA （International Energy Agency） （2015）， World Energy Outlook-2016， OECD/IEA， 2016 Nov， at 72.

IRENA （2019）， Renewable Power Generation Costs in 2018， International Renewable Energy Agency， Abu Dhabi， at 9.

REN21 （Renewable Energy Policy Network for the 21st Century） （2019）， Renewables 2018 Global Status Report， Paris： REN21 Secretariat， at 208.

《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》，发改能源〔2019〕807号，见http：//zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201905/t20190515_3662.htm.

http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201612/W020161216659579206185.pdf .

《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消納保障机制的通知》，发改能源〔2019〕807号，第7条。

《国家发展改革委 财政部 国家能源局关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，发改能源〔2017〕132号，见http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201702/t20170203_837117.html .

Ida Martinac， Considering Environmental Justice in the Decision to Unbundle Renewable Energy Certificates， 35 Golden Gate U. L. Rev. 491 （2005）， at 509.

REN21 （Renewable Energy Policy Network for the 21st Century） （2019）， Renewables 2018 Global StatusReport， Paris： REN21 Secretariat， at 208.

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参考文献：

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