专属经济区生物资源刑事司法保护的探索

2019-08-17杭亮

法制与社会 2019年36期

杭亮

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.288

专属经济区是《联合国海洋法公约》（以下简称：《公约》）创设的一国领海之外邻接领海的特定海洋区域。根据《公约》规定，专属经济区是自沿海国领海基线起算不超过200海里的海域。我国《专属经济区和大陆架法》规定，我国在专属经济区为勘查、开发、养护和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然资源，以及进行其他经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利。这意味着，我国对专属经济区的生物资源享有所有权，有权开发和养护，制定管理措施。法律同时还规定，其他国家、组织或个人未经我国主管机关批准，不得进入我国专属经济区从事渔业活动，不得对自然资源进行勘查、开发或在大陆架上进行钻探。国际法赋予沿海国家对其专属经济区内的生物资源享有专属权利，我国在立法、执法和司法层面采取了很多保护措施。但从实践看，对专属经济区的自然资源保护力度还不够大，主要表现为以行政处罚和民事经济赔偿为主，刑事司法的威慑和惩治不够突出，需进一步健全有关制度措施。

一、生物资源司法保护面临的挑战

当前，专属经济区生物资源司法保护面临诸多考验：一是在该区域难以实施全面有效管辖。专属经济区是上世纪40至70年代在美洲及非洲国家的推动下建立的既有别于领海又区别于公海的特定海域，联合国第三次海洋法会议对其法律制度予以细化明确。从性质上看，专属经济区不属于领土，是境外区域。国家对包括领海在内的领土享有主权，对其范围内的人、事、物行使最高的和排他的管辖权，全方位地排除来自其他国家的干预。与此不同的是，国家在专属经济区的管辖不是全方位的管辖。《公约》赋予沿海国能够行使“勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利”以及“利用海水、海流等经济性开发和勘探活动的主权权利”，沿海国同时还享有一些派生权利，即“人工岛屿设施的建造、使用管辖权”“海洋科学研究管辖权”“海洋环境保护管辖权”。但是，《公约》在“授权”的同时，对沿海国行使管辖权设置了若干限制条件。比如：沿海国对涉嫌从事生物资源犯罪的外国船舶实施司法管辖时，如果被逮捕的船只及其船员，在提出适当的保证书或其他担保后，沿海国应迅速予以释放。再比如：针对外国人在专属经济区违反渔业法律和规章的处罚，一般不得包括监禁或体罚措施。二是他国权利的行使会对我国生物资源保护造成一定制约。《公约》赋予其他国家对沿海国的专属经济区享有一定权利，如：海上航行自由、空中飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、以及经沿海国同意进行科学研究的权利等。事实上，根据国际法，其他国家的包括军舰在内的任何船舶和飞行器可以自由进入沿海国的专属经济区，且不需要履行审批或报备手续。在这样一个赋予外国船舶及人员高度自由开放的空间，生物资源面临侵害的风险很高。与此相比，沿海国海上执法机关对外国船舶和飞行器的行动实施有效监管难度比较大，面临识别难、取证难、执法难的问题。三是外国船舶及人员实施侵害生物资源违法活动屡见不鲜。我国专属经济区幅员辽阔，自然资源丰富，有的海域还是世界重要的交通要道。一些发达国家和周边邻国或单方面或联合对我海洋资源实施侵占与掠夺。有的在我管辖海域挖掘石油钻井，危及我生物资源安全;有的非法捕捞鱼类等水产品，甚至把目光投向珍稀海洋生物;有的将废弃物、有毒有害物、放射性物质等倾倒排污，严重污染海洋环境;有的擅自从事科研调查和资源勘探，破坏生态系统;有的滋扰破坏人工岛屿设施，危及生物生存繁殖条件;有的发生船舶碰撞，引发汽油泄漏，污染海水环境;有的为争夺资源对我渔民进行袭扰，甚至实施拘捕扣押，等等。四是我国与周边国家海域争端问题突出。我国与日本、菲律宾、越南、马来西亚和文莱存在着钓鱼岛、黄岩岛、南沙群岛等岛屿争端问题。在专属经济区等海洋划界上，我国主张管辖的海域面积约300万平方千米，其中有很多海域与邻国有争议。菲律宾甚至曾单方面提起“南海仲裁案”，企图以此否认我国在南海的领土主权和海洋权益。我国与邻国在专属经济区海域划分及认定上存在分歧，这给生物资源所有权认定及保护造成影响。

二、当前生物资源刑事司法保护存在的问题

生物资源保护可采取政治、经济、军事等多种途径。司法作为权益保障的最后一道防线，对于预防与惩戒生物资源侵权行为发挥着关键作用。随着我国海洋权益维护工作不断实践与发展，行政执法管理和民事法律保护领域比较成熟规范，刑事司法保护方面还存在一些薄弱环节。

（一）有“重民轻刑”的倾向

从立法执法司法层面看，针对违法者在专属经济区实施的诸如非法捕捞鱼类海产品、船舶碰撞漏油、倾倒垃圾排污、勘探科学研究等侵害生物资源及海洋环境等行为，主要采取行政处罚和民事损害赔償等途径加以处理。法律对权益保护应满足层级性要求，过多地采取损失补偿型的法律措施，会淡化司法的惩罚性与制裁性。对于那些严重危害专属经济区海洋生态环境或是侵害生物资源的行为，应给予刑事处罚才能与其行为的危害性相适应。但司法实践中却少有刑事处罚。笔者并非鼓励“治乱用重典”，但如果违法成本过低，得不到应有的处罚，则难以发挥法律的惩戒教育功能，容易引起违法行为“多发”“易发”。

（二）域外刑事管辖实施难

要开展刑事追责，首先要在法律架构上赋予法院等司法机关对危及专属经济区生物资源的犯罪行为享有刑事管辖权，以此保证刑事侦查、起诉和审判活动依次推进。我国刑法规定了属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权。对专属经济区涉生物资源类犯罪行为适用的，主要是属人管辖和保护管辖。若涉及我国公民犯罪，虽然在我国领域外，但可以適用属人管辖。若涉及外国人犯罪，则可启动保护管辖。然而，司法实践中，保护管辖可能会因法律条文衔接不够，造成追责难的境遇。比如：外国人在我国专属经济区实施非法捕捞水产品且情节严重的行为，应按非法捕捞水产品罪追究刑事责任，刑罚为三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。但是，《刑法总则》第8条规定实施保护管辖的前提条件是罪名对应的刑罚最低刑在“三年以上有期徒刑”。这就导致即使外国人从事了这一犯罪行为，我国司法机关也难以对其行使域外刑事管辖权。此外，刑法中的污染环境罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪、非法采伐毁坏国家重点保护植物罪、以及非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪等罪名，与专属经济区生物资源刑事司法保护关系紧密，但这些犯罪法定刑的起始量刑档次在三年以下有期徒刑。

（三）刑事责任规定不够具体

当前，涉及专属经济区生物资源保护的法规及司法解释主要有《刑法》《专属经济区和大陆架法》《渔业法》《海洋环境保护法》《测绘法》最高人民法院《关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》、以及最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》等。这些法规及司法解释对专属经济区生物资源保护发挥了重要的制度保障，但仍有需要严惩的违法行为游离在刑事处罚之外。比如：根据《渔业法》和《测绘法》，对于外国人、外国渔船擅自进入我国专属经济区等管辖水域从事渔业资源调查活动或是从事测绘活动的，执法机关可以对其采取没收非法所得、没收工具、罚款、限期离境等行政处罚措施。同时，法律规定，这两种行为情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，该条文既没有规定犯罪的罪名，也没有规定具体的刑事处罚措施。

三、完善刑事司法保护的几点建议

（一）健全域外刑事司法管辖

《公约》赋予沿海国在专属经济区对生物资源案件享有刑事管辖权，俄罗斯、韩国、印度等国都普遍通过国内立法对此予以确认和细化。针对因法律条文衔接问题引起的保护管辖适用难，有人提出“降低刑法总则中保护管辖的适用条件”，比如对刑罚最低刑在一年以上有期徒刑的域外犯罪实施管辖。笔者认为不妥，一是会影响刑法中保护管辖规定在法律适用上的统一性，二是不符合《公约》中“违犯渔业法规的处罚不得适用监禁”以及“对海洋环境污染的行为仅可处以罚款”等限制性条款。为此，建议在刑法分则中增加“外国人在管辖海域非法捕捞水产品罪”“外国人在管辖海域污染环境罪”“外国人在管辖海域非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”等刑法条款，且不受《刑法》第8条的限制条件而特殊适用。在刑罚上，规定对环境污染类犯罪处以高额罚金，对非法捕捞水产品的犯罪处以管制、罚金、没收财产、驱逐出境等刑罚措施，对杀害濒危野生动物等其他犯罪可处以拘役、有期徒刑及其以上刑罚，增强域外犯罪的刑事处罚威慑力。

（二）增设犯罪罪名及刑事责任

针对当前一些侵害我国专属经济区生物资源的行为虽规定了“追究刑事责任”但刑罚措施不够细致的情况，建议将《渔业法》和《测绘法》中关于外国人“从事渔业资源调查”或“开展测绘活动”的违法行为的刑事责任进一步作出详细规定。考虑到行政管理法规中不宜对犯罪构成要件及刑罚作出规定，建议在刑法分则中专门增加“外国人在管辖海域非法调查渔业资源罪”和“外国人在管辖海域非法测绘罪”等罪名，并制定具体的犯罪形态和刑罚措施，逐步构建起海上生物资源保护及生态环境维护的“防火墙”。

（三）强化海上巡查执法工作

“徒法不足以自行”，法律的真谛在于实践。随着我国综合国力增强，发展海洋战略不断深入，建议进一步加大海上执法巡查和司法惩处力度，增加海上执法队伍人员编配职数，强化执法人员职业能力建设，规范执法、司法人员履职尽责，从紧从严查处外国船舶、外国人擅自进入我国专属经济区实施非法捕捞水产品、污染海洋环境、非法勘探自然资源、非法采矿等犯罪行为，促使海上执法司法工作制度化、常态化，通过对一些犯罪行为实施刑事处罚，着力净化海洋法治环境，切实维护国家海洋权益。