《监察法》基本原则研究

2019-08-17金雪花

法制与社会 2019年36期

金雪花

基金项目：2019年度江苏省社科应用研究精品工程课题《纪检监察体制改革背景下党纪党规与法律法规的关系问题研究》前期成果，项目号19SYC--193。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.246

2018年两会通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）在第一章总则部分，明确规定了基本原则，包括坚持中国共产党的领导原则，维护宪法和法律尊严原则，独立行使监察权原则，互相配合、互相制约原则、协助原则、以事实为根据以法律为准绳原则、平等原则、保障权益原则、权责对等原则、监督与教育相结合原则、宽严相济原则等，这些原则是协调的、统一的、互相联系的。

所谓法律原则，指为法律规则提供某种基础或本源的综合性的、指导性的原理或价值准则的一种法律规范。 “法律原则是整个法律体系的原点，就是一种根本规范或基础规范，其在一国法律体系或法律部门中居于基础性地位，体现了法律的总体精神和根本价值，是具体法律规则的出处和源头。”

法律原则的作用，在民法领域，在没有法律条文規则依据的情形下，法官可以依据原则裁量，即“民法基本原则具有扩张机能和拾遗补缺的作用”;而在“法治国家的刑事法，实行规则中心主义” ，即刑事法律原则，不可以成为法官的自由裁量依据，法官只能依据刑法的罪状条文定罪处罚。

因此，监察法律原则是整个监察法律体系的原点，在监察法中居于基础地位，体现了监察法律体系的总体精神和根本价值，是具体监察法律制度的源头，具体监察法律制度不得违背、并不得与监察法律原则相冲突。而监察法律原则是否可以作为监察官调查案件的直接依据，应分别而论：在遇到没有具体法律规则时，向法律原则寻求依据是理所当然的;但是如果涉及对监察对象职务犯罪行为及犯罪证据进行调查认定，则不得以原则为依据，因为我国刑法明文规定了“罪刑法定原则”，即只有依据具体刑事规则才可以。

一、坚持中国共产党的领导原则

马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：无产阶级自己的政党组织——共产党，是实现社会主义的政治保证。世界社会主义演进历史也证明，社会主义事业需要共产党提供政治、组织和思想保证。新中国70年的发展史也证明，没有共产党就没有新中国。2018年宪法修正案第一条明文规定：中国共产党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征。因此，以法律原则明确党对监察工作的领导，既落实了党的执政意志，也体现了宪法的要求。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市进行监察体制改革试点工作，开启了我国监察体制改革的进程。在此之前，我国对职务违纪、违法犯罪监督体制是一个多元格局：对党员领导干部的违反党纪行为，由党的纪律检查委员会监督;对政府及其职能部门公务员的违纪、违法行为由行政监察机关监督;对公职人员的职务犯罪，由检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局负责侦查。旧有的监督格局，缺陷是显而易见的，分别为：监督力量分散，导致监督无力;监督权力分配在多个机关，容易出现监督的真空地带;党纪和违法犯罪的处理程序出现冲突，导致带着“党籍蹲监狱” 的怪现象等。从严治党的成绩也证明，改革前的监督体制无法发挥有效性。因此，监察体制改革的一个重要特色，就是整合分散的监督力量，将强大的监督权力赋予一个国家机关——监察委员会行使，从而对职务行为增强威慑力度、提高打击力度，以求达到较好的治理效果。在改革前的监督体制下，如果说党对纪律检查委员会的领导是直接的、近距离的;那么党对隶属于行政机关的监察机关、和对隶属于司法体制的反贪污贿赂局、反渎职侵权局的领导则是间接的、远距离的，因为党的领导中间隔着它们的直接上级领导机关。而改革后党对纪律检查委员会、监察委员会的领导，是直接领导，没有中间领导机关相隔。其监督力度无疑大大增强。

需要注意的是，党对监察机关的领导，是政治领导、思想领导、组织领导，应遵循不越位不缺位的要求，因为依据法律行使监察权，具有严格的法定程序要求，在调查职务违法犯罪、查证取证过程中，须遵循严格的制度规定，这些法律明文授权的监察权力，都应当由监察委员会独立行使，一旦进入法定程序，监察权行使不受任何机关和个人的干涉。

二、维护宪法和法律尊严原则

《监察法》是现行法律体系的有机组成部分，在这个体系中，宪法具有最高的法律效力，因此监察体制改革这一重大的组织创新和制度创新，必须有宪法依据。2018年两会伊始，就颁布了《宪法修正案》，共21条，其中11条涉及监察法律制度，从而为我国的监察体制改革提供了宪法正当性依据。同时也意味着，监察权的行使，应当尊重宪法，须不得与宪法原则与规定相抵触，如果有抵触，则因违宪而无效。

根据《监察法》规定，监察委员会的监察职责包括监督、调查和处置三项职责。由于改革后纪律检查委员会与监察委员会合署办公，一套人马，两块牌子，因此监察委员会行使权力的依据有党内法规和法律两套规则。在对监察对象违纪、轻微违法行为履行监察职责时，可以依据党内法规和法律;但是如果对监察对象职务犯罪行为进行查处时，只能依据法律，这是现代法治文明的要求，也回应了法治反腐的精神，也是国际通行规则，同时也维护了法律的尊严。

我国《刑法》第三条明文规定了“罪刑法定原则”，即“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑;法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”作为具有执法职能机关的监察委员会，没有任何理由不遵守刑法的规定，增加法律之间的冲突与张力;更何况“罪刑法定原则”体现了对公民权利的保护，与设立监察法律制度，启动法治反腐进程的法治价值追求不谋而合。因此，遵守“罪刑法定原则”，是监察委员会不言自明的职责。《刑法》第五条规定了“罪责刑相适应原则”，即“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”根据此条规定，监察委员会在对职务犯罪行为查处的时候，应严格依据查处的证据进行处置，不得随意增加或减轻对监察对象的擅自处置，更不得越俎代庖，將应当提交司法机关公诉审判的犯罪嫌疑人提前处置，虽然这种处置可能更多的是出于人道主义考虑，给予了轻罚，但违背了前述“罪刑法定原则”;如此做更可怕的后果是，这种不经法定程序擅自处置的行为同时也增加了“轻犯重罚”的风险，即增加了制造冤假错案的风险，因此应加以杜绝，以维护法律的尊严。

三、独立行使监察权原则

根据《监察法》第四条规定：监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这种独立原则是相对独立原则，前提是坚持党的领导。在此前提下，这种独立的内涵首先是监察机关独立于立法机关、行政机关、司法机关和社会团体;但是这种独立又不是权力分立，根据《监察法》规定，与“审判机关、检察机关、执法机关”是互相配合、互相制约的关系。其次，这种独立是行使监察权的独立，在党领导前提下，只服从法律，不受任何机关和个人的干涉，调查取证、认定证据，以事实为根据，以法律为准绳。任何机关和个人，对于监察委员会依法取得的犯罪嫌疑人供述和证据等，不得随意篡改，尊重并维护这种独立性，确保监察权公正客观行使。

为了更好维护这种独立，应完善相关法律制度，尽快出台《监察官法》，明确监察官的职责、权利义务、就职条件、任免、回避、福利待遇、职级晋升条件、培训、奖励、辞退等，一来保证监察队伍的业务素质不下降，二来可以保护监察官行使权力的正确性和积极性。由于改革历程时间较短，因此监察法律制度存在宏观难以操作的特征，与其他机关和法律制度的衔接，虽然《监察法》第四十七条规定了移送起诉的衔接制度，但在取证、非法证据排除等方面还存在制度真空，因此，必须及时对《监察法》作出修订，使监察委员会有法可依，保证监察权独立行使的制度依据。

四、保障权益原则

设立监察法律制度，根本是为了保护人民的权益。但是，在行使监察权的过程中，应保护监察法律关系主体的权益，包括监察官的权益和监察对象的权益。对监察对象的权益保护，是法治国家应有的义务。

为此，监察法已经设立的出示证件、重要取证录音录像等程序制度、留置措施的通知程序和医疗等生活保障规定，都体现了对监察对象的权益保护。然而，对于监察对象救济制度规定却略显薄弱。目前只有《监察法》第四十九条规定的复审复查制度;第六十条规定的申诉、复查制度，即针对《监察法》第六十条规定的违法采取查封、扣押、冻结、留置等监察权限时，监察对象及相关人有权申诉、申请复查。显而易见，这种在原来的监察机关复审、申诉制度，如此设计，是存在一定的可商榷性的，首先违背了人之常情。试想，一个机关自己调查的案件，然后让它承认自己错误并承担责任，何等之难。其次违背了程序正当性原则。根据程序正当性原则，“自己不得做自己案件的法官” ，因此，可以考虑设立特别的制度，完善监察对象的救济制度，具体可以作如下设计：

1.将救济职能授予检察院，即监察对象觉得自己被错误监察，可以向检察院求助。这么设计的理由是，检察院具有法定的监督权和监督司法的经历。但是缺陷在于，在检察院与监察委员会的关系上，双方是彼此平等的国家机关，因此监督权力不够强大，加之曾经的检察监督职能并没有很好行使，因此，这一构想有效性可能不太理想。

2.将救济职能授予全国人大宪法与法律委员会。因为该委员会具有违宪审查权，因此依据宪法对监察委员会的职权进行审查，理所当然，这么设计的优势很明显，首先节约成本，因为不用另设立机构也不用另聘用人员。其次具有可行性，阻力较小。需要说明的是，人大行使救济权，缺乏强制执行权，因此其监督效果难以达到预期。

3.设计专门的监督机关，监督监察权行使，这一建构是设立专门机关，置于全国人大委员会之下，单独聘用人员，然后制定配套的法律制度，内容主要包括机构的监督权、行使监督权的条件、行使监督权的程序、监督的对象和范围、如何启动国家赔偿、如何敦促监察机关纠正错误等。如此设计，缺陷是运营成本较高。监察官的权益同样需要保护。为了防范监察对象及相关人对监察官的财产及人身侵害，还应设立具体的制度，保护监察官。

五、监督与教育相结合制度

根据规定，监察委员会的第一个职责就是监督职责，即监督公职人员遵守职业道德的情形。对公职人员的职业道德进行法律层面的监督，在发达国家，早已有之，如美国最早为了解决“政党分赃制”带来的公务员道德问题，于1883年出台了《彭德尔顿法》。而1978年美国制定《联邦政府道德法》，则是因为“水门事件”的发生。依据该法，美国还于1978年设立了“联邦政府道德署”，并于1989年将该机构“升格为具有独立性的政府机构，其主任也由总统提名并经国会批准，直接向总统、国会、国务院负责。任期与总统任期不同步。” 因此该机构在履行监督职责时，具有高度独立性;另外，行政系统每个机关都有一名道德官管理本单位道德事项。此后，美国1989年还颁布了《道德改革法》。可见，美国对公务员道德行为的监督有丰富的法律制度和完善的机构设置。此外，韩国1981年颁布了《韩国公职人员道德法》，日本《国家公务员伦理法》2000年实施。

我国《监察法》第十一条第一款将监督原则具体化，进一步明确了监察委员会的首要职责是监督。监督范围从理论上说，除了公职人员的道德行为，还包括违法犯罪行为;如果说对道德行为监督为狭义监督职责，那么对其他职务行为监督则为广义监督。显然狭义监督的力度远远小于调查和处置职责。狭义监督职能的发挥，可以结合党内法规和法律两套规则行使，但对职务犯罪的监督则不可依据党内法规。

需要说明的是，监察监督不同于检察院的法律监督职能。首先从监督对象说，监察监督有权监督公务员和行使国家公权力的非公务员，不包括机关法人;而检察监督主要监督公安司法机关及人员是否依法行使司法权。其次从目的上说，根据《监察法》第一条，监察监督的直接目的是预防腐败，推进国家治理体系和治理能力的现代化;而检察监督的目的是保障司法权的合法正确行使。但两种监督权有一个共同的目标，即约束公权力。

在行使监察监督权的过程中，对监察对象进行教育，及时纠正其思想上存在的错误认识，降低违法犯罪的几率，是监察法律制度的又一功能。这种教育首先指对监察对象的直接教育，其次指对其他人员的间接教育，即通过对职务行为违法犯罪的处置及宣传，对其他人员具有示范和警示作用。

六、监察公开原则

我国监察法没有规定监察公开原则，但是理论和实际证明，确立公开原则具有重要意义。

公开原则在我国现代行政学和法学领域，已经广泛设立。如我国有政府信息公开制度、行政处罚公开原则、行政许可公开原则等，还有党务公开等都有明确规定。不仅如此，公开原则在国外同样应用广泛。如美国行政法领域，关于行政公开的立法有1966年制定的《情报自由法（Freedom of Information Act）》，保障公众知情权;1976年制定的《阳光下的联邦政府法（The Federal Government in the Sunshine Act）》，要求行政机关会议公开;1972年制定的《联邦咨询委员会法（The Federal Advisory Committee Act）》，要求政府咨询活动要公开;1974年制定的《联邦隐私权法（The Federal Privacy Act）》，保护公民的隐私权。这些法律在美国形成一个完整的行政公开法律制度体系。此外，法国于1976年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》， 1978 年公布了《行政文书公开法》， 1991年日本政府发布《行政信息公开标准》， 1993年颁布《行政程序法》《信息公开法案》 1999年通过。1950年奥地利制定了《行政程序法》， 1955 年意大利制定了《行政程序法草案》， 1976年德国制定了《行政程序法》， 1977 年爱尔兰通过了《信息自由法》， 1980年荷兰开始施行《政府信息條例》， 1983年芬兰通过了《官方文件公开条例》等。

中外立法实践表明，公开制度已经成为法学领域的常态原则与制度，之所以如此，首先在于它蕴涵的法律价值，所谓法律价值，指“以法与人的关系为基础的，法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。” ，公开的法律价值在于它能促进公正，保障公民的知情权和参与度。“阳光是最好的防腐剂”，通过公开监察调查等监察过程，让利害关系人参与或及时知悉监察权的运行情景，既可以防止违法滥用监察权，约束监督监察权，又维护和尊重了当事人和利害关系人及公众的知情权;其次鉴于我国监察体制改革实践，监察执法工作人员60万左右，监察对象为全国9000万党员，涉及人数众多，且影响重大，因此公开可以更好保障监察主体的权益，减少冤假错案发生的几率;最后，公开可以更好树立国家监察权威。因为只有一个透明、公正、体现法治文明与进步的制度才会得到公众的尊重和自觉遵守。

我国《监察法》第五十四条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”但是没有具体规定哪些属于可以公开的信息，哪些属于不可公开的信息。从理论上说，在调查过程中涉及的国家秘密、商业秘密和个人隐私应属于不可公开的范围;而公开的范围因内容不同应具有相应的公开范围，如对于调查过程中如何取证，可以向举报人公开，但不可对监察对象公开，防止翻供、串供;而查封、扣押等涉及财产的监察权的行使，可以对财产所有人及利害关系人公开;一些影响重大的案件，其监察进程则应当在行政管辖区域内乃至全国范围内公开。