刘卫先

摘要 类型化是人类识别、应对、管理和控制环境风险的一种必然方法。本文的主要目的在于通过对环境风险类型化的分析以及针对不同类型环境风险之环境标准的差异性分析，发现我国相关环境标准存在的不足，进而提出相应的完善建议。文章通过运用事实分析、比较分析、价值分析等研究方法，发现在类型化视角下，基于保护对象的不同，应当将环境风险分为人体健康风险和生态环境风险。并且，在此基础上应将相应的环境标准区分为人体健康标准和生态环境标准;在此区分之下，应进一步将人体健康标准和生态环境标准区分为有阈值物的环境标准和无阈值物的环境标准、可接受的风险标准和不可接受的风险标准。不同类型的环境标准之间应当存在一定的差异。唯有如此，才能有效规制相应的环境风险。这也是发达国家相应环境标准的普遍做法，但在我国相关的环境标准中并没有得到很好的贯彻和体现，应当成为我国将来环境标准制定的努力方向。根据这些研究结果，论文对我国环境标准的类型化和差异化方面主要提出以下三个方面的完善建议：第一，明确将我国的环境标准区分为人体健康标准与生态环境标准，并作进一步差异性的细化规定;第二，加强环境基准的研究，为环境标准的类型化与差异化提供科学基础和有效前提;第三，强化环境标准制定中的公众参与，提高环境标准类型化与差异化的可实施性。

关键词 环境风险;环境标准;类型化;差异化

中图分类号 D912.6

文献标识码 A文章编号 1002-2104（2019）07-0121-10DOI：10.12062/cpre.20190305

环境要素的多样性、环境生态功能的复杂性以及影响环境要素及其生态功能的因素的复杂性等，导致环境风险本身所包含的内容也复杂多样。为了便于对环境风险的识别、应对、管理和控制，人们一般采用类型化的手段对环境风险加以分类处理。类型化思维虽然不是一种“精确的”形式逻辑思维，但是，相对于概念化思维的“封闭性”而言，类型化思维具有一定的“开放性”，所以，“类型永远比抽象地被定义的概念在内容上来的较为丰富，较为有思想，较为有意义，较为直观”，能够适应“复杂多样”的现实，使事物“在其自身中直观地、整体地被掌握”[1]。故此，当面对复杂多样的环境风险时，不同的主体根据自己的需要将环境风险划分为不同的类型。例如，在国外，有学者从整体上对环境风险加以划分，将其分为“自然灾害”和“人为的科技风险”[2]，或者划分为“自然灾害环境风险” “有害物质环境风险”和“新科技风险”三类[3];在国内，也有学者从整体上将环境风险划分为“自然风险”和“人为风险”[4]。当然，也有学者从风险源[5]、从危害对象[6]等不同角度对环境风险进行类型化把握。总之，人们在面对复杂多样的环境风险时，总是采取类型化的方法對其加以把握，而且，人们采用何种环境质量标准对环境风险加以分类，取决于人们的分类目的，也即环境风险分类所要达到的目的。

1 基于保护对象的环境风险类型

人类识别、研究环境风险，并不仅仅是为了认识环境风险，而是为了预防、应对和化解环境风险，消除环境风险对保护对象的威胁。当然，在现代社会中，人类所要保护的对象具有广泛性，既包括人的人身利益和财产利益，也包括社会公共利益和国家安全，还包括与这些被保护的利益密切联系的其他物质和要素。所以，如果从环境风险能够威胁的对象，也即人类在环境风险中需要保护的对象来对环境风险进行分类，那么，从广义上说，有多少种保护对象就有多少种环境风险，据此，可将环境风险在总体上分为生物风险和非生物风险;而生物风险又可分为动物风险、植物风险和微生物风险，非生物风险又可分为土壤风险、水风险、大气风险等。并且，在理论上，这种风险的分类还可以随着保护对象的进一步细化而继续下去，如动物和植物还可以按照门、纲、目、科、属、种等基本等级逐层分类，水也可以按照不同的标准加以细分（如地表水和地下水，饮用水、养殖用水、灌溉用水、工业用水等），等等。很显然，这种理论上无所不包的环境风险也许在将来随着环境问题的进一步加剧以及社会制度的进一步精细化有可能成为人类逐一处理的对象，但是，至少在目前，人类既无力也无必要从制度上对环境风险进行如此精细化的处理[7]。

在现实中，人类采用法律制度等制度措施应对环境风险总是根据该制度措施对于保护人的人身利益和财产利益的必要性程度而定。当污染的环境侵害人们的人身利益时，人们自然就会想到用法律手段来应对环境污染。由于当初侵害人们人身利益的环境污染主要表现为工业排放的污水和煤烟造成人口集中的城市的环境污染，所以，工业革命先行国家纷纷制定相应法律来应对这种环境污染[8]。但是，这种局部的环境污染控制无法有效阻止全球环境的恶化，最终不能有效防止恶化的环境给人们造成的人身和财产损害。所以，随着全球环境问题的进一步恶化以及人类对环境问题认识的加深，人类制定出了更多的保护环境的规范性文件，如联合国《气候变化框架公约》和《生物多样性保护公约》等，共同应对和解决现代环境问题。人类清醒地认识到，如果人类赖以生存的环境得不到保护，则人类的人身和财产安全不可能得到实现。人类对环境问题认识的深化使环境法从初创时期以直接保护人体健康为目的发展到现在以保护人类赖以生存的环境为直接目的、以保护人类的人身利益和财产利益为间接目的[9]。

从世界环境法的发展进程来看，环境法所要应对和解决的环境问题与该环境问题对人类的人身利益和财产利益所造成的损害的严重程度具有一定的正比关系。在人类的众多人身利益和财产利益中，人体健康是普遍最受重视的一种利益。世界各国的环境法要么把保障民众健康作为唯一的追求目标（即目标一元论），要么在满足保障民众健康的基础上实现经济社会的发展（即目标二元论）[10]。一般情况下，某种环境问题对人类的健康威胁越严重、越紧迫，人类对其就越重视，人类就越快采用法律等手段对其加以规制。

如果从环境法所追求的目标和保护的对象来看，环境法所应对的环境风险首先应当强调的是人体健康风险。当然，这种风险是由人类活动造成的。唯有如此，法律的调整才可能发挥作用。如果人类活动所产生的某种物质在环境中具有危害性，这种危害性的表现可能是直接危害人体的健康，可能是直接危害其他动植物的生命存续，也可能是损害环境的良好品质，还有可能是在损害环境品质的同时危害动植物的生命存续，并最终危害人体的健康;但是，还有可能存在的情况是，该种物质可能影响局部地区的环境品质和动植物的生存，但不会对人体健康造成损害。人体健康必须受到法律保护，这是毫无疑问的事实，这也体现了环境法作为法律家族的一员所应具有的保护人之利益的本质特性。所以，如果人为造成的某种物质直接或间接对人体健康造成了损害，则环境法应当对该种物质在特定环境中的存在数量以及存在形态加以约束和控制，以保障人体健康。但是，如果某种物质只会影响特定区域的环境品质或特定区域的动植物健康，而对人体健康不可能造成损害，那么，环境法是否对其加以规制和约束以及在什么程度上对其加以控制，则是一个有待衡量的问题。因为人类在环境保护方面追求的不是片面的、纯粹的环境品质，不是为了保护环境而保护环境，而是在环境品质与经济社会发展之间寻求平衡。单纯的追求环境品质（经济零增长）和单纯的追求经济社会发展（先污染后治理）在现在看来都是非理性的[11]。人类的经济增长和社会发展必然建立在对自然环境开发利用的基础上，必然会对自然环境产生负面影响。人类能够接受何种品质的环境，在某种意义上取决于该种品质的环境（也即该种程度的污染）能够给人们带来的经济利益与给人们造成的利益损害之间的对比。在这种对比中，人的生命健康损失应该占有绝对分量，受到优先考虑。

所以，就某种有害物质而言，其在某种环境介质中的存在量标准应当根据其所要保护的对象的不同而有区别，至少应当将人体健康标准与其他标准区别开来，作出不同的限制规定。仅就土壤环境质量标准而言，美国和荷兰明显把人体健康标准与其他标准区别开来。在美国联邦土壤质量标准中，某种污染物质在居住用地和商业用地中的标准限值是针对人体健康风险而定的。英国的土壤环境标准目前只考虑人体健康需要，而没有考虑生态环境保护需要。也就是说，英国目前的土壤环境质量标准实际上是人体健康标准。并且，人体健康标准与生态环境标准在数值上具有明显的差异。这是为了实现不同的保护目标的需要，根据一系列技术测量和数据推导而确定的。对于不同的污染物质，其人体健康标准并非都严于生态环境标准。有些污染物质的人体健康标准严于生态环境标准，而有些污染物质的人体健康标准却远远松于生态环境标准。例如，在美国联邦环保署2014年5月颁布的土壤环境质量标准中，对于766种污染物质而言，除了具有最低风险的多氯联苯规定相应的人体健康标准和地下水保护标准（即生态环境标准）外，在其余765种污染物质中，只有伏蚁腙、铬（III）（不溶性盐）、铬（总量）三种物质的生态环境标准明确比人体健康标准松，并且有120种污染物质只规定了人体健康标准而没有相应的生态环境标准。如果把没有规定标准限值视为不对其加以控制，则在美国联邦土壤环境质量标准所控制的766种污染物质中，只有123种物质的人体健康标准严于生态环境标准，其余643种污染物质的人体健康标准都松于生态环境标准。这一方面说明了美国环境标准首先关注对人体健康的保护，只存在缺少生态环境标准的情况而不存在缺少人体健康标准的情况;另一方面也说明了人体健康标准和生态环境标准需要根据具体的污染物质而定，并不具有统一的规律。

但是，人体健康标准和生态环境标准又可以根据不同的环境污染物质以及人们对环境风险的接受程度进一步细化为有阈值物的环境标准和无阈值物的环境标准以及可接受的风险标准和不可接受的风险标准。

2.1 有阈值物和无阈值物的人体健康标准与生态环境标准

根据新华字典和现代汉语词典的解释，“阈”（即英文中的threshold）指门槛，阈值（即英文中的threshold value）就是指“在自动控制系统中能产生一个矫正动作的最小值”或“刺激引起应激组织反应的最小值”，体现的是某一对象从量变到质变的关键点。该词被广泛用于生态学、生物学、化学、建筑学、环境科学等各个学科领域。在生态环境保护领域，阈值的类型较多，如剂量阈值、暴露阈值[16]、生态阈值[17]等。具体到环境标准领域，体现某种污染物质的安全阈值的标准就是环境基准，即某种污染物质在环境中不至于对保护对象造成危害的最大容许量或浓度。当然，环境基准的确定虽然直接基于科学实验的客观记录或科学推论，但毫无疑问它是根据具体的保护对象而定的。

由于不同的保护对象对同种物质的抵抗能力、忍耐能力、消解代谢能力等不同，导致同等剂量的某种物质对于不同的受体可能会产生不同的影响。并且，由于不同的保护对象对于某一环境介质中的某种污染物质的暴露途径、暴露时间、摄入量等都可能存在差異，所以，基于不同的保护对象考虑，在不同的情况下，要求某种环境介质中含有的某种污染物质的剂量或浓度可能有差别。但是，被保护对象本身所能承受多大剂量的某种污染物质无论如何都是确定该种污染物质在某种环境介质中的含量的出发点和最基本的依据。只有确定了被保护对象对某种污染物质所能承受的最大剂量，才能据此出发，科学判断该种污染物质可能到达并影响被保护对象的各种途径以及被保护对象与该种污染物质的接触时间等因素，进而合理推断该种污染物质在某种环境介质中的含量或浓度不得超过某一数值。所以，被保护对象对某种污染物质的承受值只是间接影响着该种污染物质的环境质量标准，而无法直接决定其环境质量标准。

如果就被保护对象本身对某种污染物质所能承受的剂量而言，某种污染物质可能在某类被保护对象上存在从量变到质变的过程，也即某类被保护对象在一定的时间内对该种污染物质的摄入量只要不超过一定的数量，就不会造成被保护对象的损害;反之，当超出该剂量时，该种污染物质就会损害被保护对象。在这种情况下，该种污染物质对于该类被保护对象就存在阈值（即最大容许量），而该种污染物质对于该类被保护对象而言就是有阈值的污染物质。例如，铅、铬、镉等重金属污染物质对于人体健康而言就属于有阈值的污染物质，只要它们在人体中的含量不超过一定的数量，就不会造成人体的健康损害;但是，如果超出特定的含量，必然会造成人体健康损害。

此外，也有一些污染物质对于某类被保护对象而言不具有明显的从量变到质变的过程，而是即使非常微小的剂量也能给被保护对象带来质变的风险。也就是说，对于某类被保护对象而言，该种污染物质不存在安全的剂量范围，也即不存在安全阈值。在这种情况下，该种污染物质对于该类保护对象而言就是无阈值的污染物质[18]。例如，对于人体健康而言，诸如二恶英等有毒的有机化学物质都是没有阈值的污染物质[18]。即使少量的此类物质也可能给人体带来致癌、致突变的风险。

所以，对于某类保护对象而言，其对有阈值的污染物质和对无阈值的污染物质的承受能力是不同的。一般而言，为了实现保护目标，对无阈值的污染物的限制要严于有阈值的污染物质。在将保护对象分为人体健康和生态环境的情况下，对某种污染物质在某种环境介质（如土壤、大气、水等）中的含量加以标准化限制，首先应当有大量的基础研究以弄清楚该种污染物质对于人体健康或生态环境是否存在阈值，然后再根据人体或某一生态要素在特定环境介质中对该种污染物质暴露途径、暴露时间、摄入量等因素，从而科学推断该种污染物质在特定环境介质中确保人体健康或生态环境安全的最大含量，即该种污染物质的在该种环境介质中的环境基准。当然，在具体确定该种污染物质在特定区域的环境质量标准时，还要查考在该特定区域中，该种污染物质与人体健康或生态环境的联系渠道等因素，最后确定该种污染物质的环境质量标准。

因此，某种污染物质对于人体健康或/和生态环境是否存在安全阈值，对于其人体健康标准或/和生态环境标准的制定及确定具有重要的影响。

2.2 可接受和不可接受的人体健康标准与生态环境标准

人们在享受开发利用环境资源所带来的各种好处的同时，也承受着因开发利用行为对自然环境所造成的影响给人们带来的副作用。在某种意义上，我们可以说，只要人们享受开发利用环境资源的好处，就必然要承受由此产生的一定程度的副作用。因此，人们对一定程度的环境污染应当加以容忍和接受，而对于超过容忍限度的污染水平才是人们在现实中不可接受的。所以，在理论上，对于某种污染物质而言，其在某种环境介质中的存在水平，针对不同的保护对象（人体健康或/和生态环境）都应当存在一个人们可以接受的风险水平和不可接受的风险水平，这种风险水平表现在数值上就是可接受的环境标准和不可接受的环境标准。

将超过一定标准的风险视为不可接受的风险，而将一定标准范围内的风险视为可以接受的風险，是世界各国普遍采取的应对环境风险的标准化方法。其目的是既要实现人们对环境资源的最优利用，又要便于人们对风险的控制和管理。但是，要确定什么水平的风险是可以接受的而什么水平的风险是不可以接受的，不仅依赖于客观事实（即针对具有的风险和环境介质，风险受体的承受阈值等），而且还具有很强的主观性（即人们对风险的接受意愿）以及动态性（随着经济社会发展水平、科技水平、认知水平、管理水平的变化而变化）[19]，所以，尽管世界各国都从可接受的风险标准和不可接受的风险标准角度对风险加以管控，但是，对于某种特定的风险，其可接受的风险标准到底是多少，世界各国基本上没有统一的标准，只是总体上对人的生命更加重视[20]。

无论是对保护人体健康还是对保护生态环境而言，都应当存在可接受的风险标准和不可接受的风险标准，这是一个从风险控制的角度看待环境标准设置的较为宏观的问题。至于某种污染物质的可接受风险标准和不可接受的风险标准到底应当确定为什么数值，则是一个具体的微观问题。这个微观问题的解决需要环境标准的制定者综合考虑和衡量诸多因素，这是我们需要解决的另一个问题。在这里，我们能够确信要从可接受程度来看待和细化人体健康标准和生态环境标准即可。

在现实中，由于污染物本身的特性、环境介质的特性以及受体的不同情况等多方面因素的影响，有些污染物质一旦达到不可接受的标准则可能会造成不可挽回或不可逆转的危害，所以，为了更好地控制风险，防患于未然，部分国家还在不可接受的风险标准外确定警示标准（严于可接受的风险标准）。当某种污染物质达到警示标准时，就应当得到相关部门的注意，应进一步查实是否对特定保护对象存在重大危险，以确定是否采取进一步的限制和治理措施。例如，就土壤环境质量标准而言，世界各国普遍根据风险的水平是否可被接受以及是否需要对土壤污染采取治理措施，将土壤环境质量标准分为“目标值”“筛选值”和“干预值（行动值）”。“目标值”比较保守，符合此标准的土壤其风险可以忽略;“筛选值”相对保守，符合此标准的土壤存在潜在的人体健康风险或/和生态环境风险，需要进一步调查证实;“干预值（行动值）”是不可接受的风险标准，符合此标准的土壤对人体健康或/和生态环境存在不可接受的风险，需要立即采取应对措施。从风险水平是否可以接受看部分发达国家和地区的土壤环境质量标准类型[15]，如表1。

当然，将环境标准细化为可接受的风险标准和不可接受的风险标准的此种类型化与前述两种环境标准的类型化处理方式是分别按照不同的分类标准进行的，彼此之间

是一种重叠交叉的关系。在具体的风险控制标准化实践中，应当同时考虑这三种标准类型。例如，对于有阈值的污染物质，应当制定何种可接受的人体健康标准和何种不可接受的人体健康标准，应当制定何种可接受的环境风险标准和何种不可接受的环境风险标准;而对于无阈值的污染物质，又应当确定何种可接受的人体健康标准和何种不可接受的人体健康标准，应当确定何种可接受的环境风险标准和何种不可接受的环境风险标准。这也是我们国家在制定相应环境标准时应当注意的问题。

3 我国人体健康标准与生态环境标准类型化与差异化的不足及其弊端

如果从上述比较重要的环境标准类型出发，对我国现行相关的环境质量标准加以检视，我们不难发现我国的环境质量标准在类型化和差异化方面还存在诸多不足。

目前，我国有由卫生主管部门制定的专门保护人群健康的一系列标准，即卫生标准。卫生标准自成一个体系，以保护人群健康为直接目的，由卫生主管部门制定，包括运用毒理学和流行病学等方法对相关介质中与人体健康有关的各种有害因素所做的限制性规定以及相应的检测方法、基础用语等。根据我国卫生部网站的显示和分类，我国现有的卫生标准共有传染病、寄生虫病、地方病、营养、病媒生物控制、职业卫生、放射卫生、环境卫生、学校卫生、医疗机构管理、医疗服务、医院感染控制、护理、临床检验、血液、消毒、卫生信息和其他等18类标准。在这些标准中，绝大多数的标准都是与环境无关的，也即为了保护人群健康而直接针对具体的产品所作的标准化要求（如儿童用铅笔的标准、医疗器械标准等）或某种疾病的诊断与护理标准等，只有部分标准是对人群所处的环境所做的标准要求，如职业卫生标准中的工作场所各种有毒物质的测定标准和职业接触酚的生物限值、放射卫生防护标准中的室内氡及其子体控制要求、环境卫生标准中的生活饮用水卫生标准及室内空气臭氧卫生标准、学校卫生标准中的中小学校教室换气卫生标准等。这些针对环境的卫生标准应当与环境标准具有一定的联系，但它毕竟不是环境标准，无法对更大范围的环境质量做标准化限制要求。对与人体健康有密切联系的更大范围的环境的质量做标准化限制，有赖于相关环境标准的规定。也就是说，如果相关的环境标准没有把人体健康要求单独考虑，由于卫生标准的种类和范围有限，导致不可能使人体健康得到很好的保护。例如，在我国的学校卫生标准中没有关于学校用地的质量标准，而我国相关的土壤环境质量标准也没有对学校用地的质量进行要求，这在一定程度直接导致了类似常州外国语学校的毒地事件在我国时有发生，危害了特定人群的身体健康。

其实，在上世纪七十年代我国环境标准刚刚起步的时候，我国的环境标准和卫生标准是混在一起的，并且相关标准也是由卫生部门与环保部门及其他相关部门联合发布，如由原国家建设委员会、国家计划委员会和卫生部联合发布的《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4-73）以及由卫生部、原国家建设委员会、国家计划委员会、国家经济委员会和国家劳动总局联合发布的《工业企业设计卫生标准》（GBJ1-62）及其修订《工业企业设计卫生标准》（TJ36-79）。这些标准，既有保护环境的要求，也有保护人体健康的要求。

但是，随着我国环境问题的严重化以及环保事业的发展，国家对环境保护工作越来越重视，国务院环境保护主管部门也从国家建设主管部门中独立出来，专门负责环境保护工作。以前的环境卫生工作也相应地转变成环境保护和卫生管理两项工作。环境保护工作负责大环境的保护，如大气、水、土壤等，而卫生管理工作直接负责人群的健康，主要针对工作场所和公共场所安全、室內卫生、安全防护距离等直接危害人体健康的介质。在这种背景下，环境标准自然偏向环境保护，而卫生标准也就转向了人体健康保护。所以，随着环境保护工作与卫生工作在我国的分离，环境标准以前所具有的人体健康保护因素也逐渐淡化。

尽管我国的环境保护法律一般都将“保障公众健康”作为自己的目标，并且相关的环境标准也都明确将“人体健康”作为自己的目标，但事实是，保障人体健康只是它们的目标之一。保障人体健康与促进生态环境保护、经济社会可持续发展、生态文明建设等并存，共同构成环境法律的客观立法目的。并且，在有关环境质量标准中，保障人体健康也与保护生态环境并存，共同构成相应环境质量标准所追求的目的[21]。在我国的有关环境质量标准中，人体健康标准和生态环境标准并没有区分开来。但是，由于人体健康要求和生态环境要求毕竟差异较大，在人体健康和生态环境同时成为相关环境质量标准的保护对象且人体健康标准和生态环境标准混合一起的情况下，当确定某种污染物质在特定环境介质中所允许的最大含量时，究竟是考虑保护人体健康的要求还是保护生态环境的要求？或者二者同时考虑？从我国相关环境质量标准的表面上我们无法确定某种污染物质的标准限值是为了保护人体健康还是保护生态环境。如果两个目标用一个数值兼顾，则无论在什么情况下，也无论环境的具体用途如何，都必须采取最严格的标准限值，进而可能造成过度保护问题，不利于人们对环境的利用。例如，根据美国联邦环保署2014年5月修订的土壤环境质量标准，就伏蚁腙而言，基于保护人体健康的筛选值为1.8 mg/kg（居住用地），而基于保护生态环境的筛选值则为170 mg/kg，二者相差将近100倍;而就苯胺而言，基于保护人体健康的筛选值为43 mg/kg（居住用地），而基于保护生态环境的筛选值为0.003 7 mg/kg，二者相差将近10 000倍。在这种情况下，如果将人体健康要求和生态环境要求不加区分，要想同时实现保护人体健康和生态环境的要求，必须采取最严格的标准，即伏蚁腙的筛选值确定为1.8 mg/kg，苯胺的筛选值确定为0.003 7 mg/kg，任何折中的办法都无法同时实现两个保护目标。但是，最严格的标准毫无疑问在特定情况下会造成过严保护的问题。这种情形在我国的《土壤环境质量标准》中得到明显体现。

我国的《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）同时将“保护生态环境”“保障农林生产”和“维护人体健康”作为自己的目标。其实保障农林生产就是为了维护人体健康，这从《土壤环境质量标准》的内容可以看出。《土壤环境质量标准》将土壤按功能分为三类，分别实行三级质量标准。对第一类土壤实行最严格的保护，无论是人体健康保护目的还是生态环境保护目的都可以实现。第二类和第三类土壤的保护都表明要实现对植物和环境不造成危害这一共同的基础目标，但第二类土壤保护在这一基础目标上还要实现维护人体健康这一更高目标，而第三类土壤保护实现这一基础目标即可，因此，第二类土壤的质量标准比第三类土壤的质量标准规定的更严格一些。这些都是笼统的粗浅规定，并没有真正考虑到切实保护人体健康和生态环境的需要。如在人体健康保护中没有考虑人体的暴露途径（如居住用地、工业用地等）、暴露频率及时间等。而且生态环境保护的标准（三级）普遍比维护人体健康的标准（二级）宽松，与发达国家的规定恰好相反。此外，《土壤环境质量标准》所规制的只有8种金属污染物和2种有机污染物，根本无法满足对人体健康和生态环境加以有效保护的需要。即使这10种污染物质全部达到了最严格的要求，也无法保证土壤的环境质量。能够影响土壤环境质量的污染物质远远多于这10种。虽然我国在《土壤环境质量标准》之外还颁布了《会展用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ350-2007）《食用农产品产地环境质量评价标准》（HJ/T332-2006）、《温室蔬菜产地环境质量评价标准》（HJ/T333-2006）等与土壤有关的环境质量标准，既考虑了人体暴露的因素，也大大增加了污染物质的种类，但这些标准都是行业标准，仅具推荐性，不具有强制性。

人体健康标准和生态环境标准混合在一起不加区分是我国相关环境质量标准的普遍情况，土壤环境质量标准只是其中的典型例证。人体健康标准和生态环境标准的混合和不加区分给环境保护工作造成严重的危害，既不利于我国对相关环境风险的管理与控制，也不利于对环境资源的充分利用。一方面，环境健康风险无法有效控制，公众的健康得不到有效的保障，导致现实中因环境污染至人体健康损害的事件时有发生;另一方面，也会对某些环境资源造成不必要过度保护，对其开发利用不足，不利于社会的发展。

我国人体健康标准和生态环境标准的混合及其不足又可以具体体现为对有阈值物的环境标准与无阈值物的环境标准无区分以及对可接受的风险标准和不可接受的风险标准做简化处理两个方面。

3.1 有阈值物的环境标准与无阈值物的环境标准无区分及其弊端

要确定某种污染物质是否为有阈值的污染物，需要经过大量的科学研究，积累一定量的数据，并经过毒理学、流行病学等分析，才能最终确定。伴随着科学技术的进步以及科学研究的深入，人类对污染物质的种类认识越来越多，对其属性认识越来越清楚，进而也能更好地判断某种污染物质是否为有阈值的污染物质。所以，关于有阈值的污染物与无阈值的污染物的信息的积累过程在某种意义上也是一个科学发展与进步的过程，需要大量的投入和长期的积累。在环境风险控制领域，这些研究实际上就是环境基准研究，相关信息一般体现在环境基准文件中。环境基准研究在某种意义上也就成为一个国家科研实力的体现。目前，欧洲、北美等地区的发达国家以及世界卫生组织（WHO）和联合国环境规划署（UNEP）等国际组织已经开展了大量的环境基准研究，积累了大量基准资料，发布了大量的基准文件。如美国联邦环保署于2004年发布的颗粒物基准文件、WHO发布的空气质量指南与饮用水质量指南等，都非常详细，具有重要的参考价值。但是，由于我国的基准研究起步较晚，且没有系统地开展过环境基准研究，现有的研究成果较为零散，无法有效支撑我国的环境质量标准的准确制定。因此，我国目前已经制定的环境质量标准主要参考和借鉴国外相关的基准研究成果。在这种情况下，难免对国外的相关基准研究成果产生片面理解、认识不深乃至误解。在标准的制定实践中照搬照抄国外的相关基准，使颁布的环境标准与我国的实际情况难以吻合[22]。

在通常情况下，我国已经制定的环境质量标准只对常见的数量非常有限的普通污染物质做标准控制，对大量的认识不清楚的污染物质（尤其是大量的有机化学污染物）没做规定，且对有阈值的污染物和无阈值的污染物不加区分，对二者的环境标准限值也没做较大的差异化处理。尤其是大量的无阈值的污染物（有毒的化学有机物）没有得到应有的重视而对其严格控制，从而使相应的环境标准无法实现维护人体健康的目的。例如，我国的《土壤环境质量标准》只规制了镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍和滴滴涕、六六六10种污染物质，而对其他大量的有机化学污染物都没有规定，且镉、汞、滴滴涕和六六六这四种属性明显不同的污染物质在二级土壤环境质量标准中的限值相差无几，在三级土壤环境质量标准中的限值更为近似。这与美国土壤环境质量标准的规定截然不同。

对有阈值的污染物和无阈值的污染物不加区分，其危害比较明显，使具体的某种污染物质得不到准确有效的控制，甚至可能造成该控制的没有被控制，而不该严格控制的反而遭受严格的控制。因为，确认某种污染物质是有阈值的污染物还是无阈值的污染物是科学制定相应环境质量标准的前提。对于无阈值的污染物，必须高度警惕，严格控制。对于有阈值的污染物质，应该根据其阈值，制定相应的环境质量标准。对有阈值的污染物和无阈值的污染物区别对待，应当是指导我国制定相关环境质量标准的思路和方法之一。

3.2 可接受的风险标准和不可接受的风险标准简单化及其弊端

对于某种污染物质而言，其在某种环境介质中的含量与存在状态的限值应当根据保护对象的需要而定。为了有效实现保护目的，国外一般从可接受的风险标准和不可接受的风险标准的角度对某种污染物质进行多层控制。但是，从我国现有的环境质量标准来看，我国所有的环境质量标准所规定的限值都可以视为可接受的最大风险标准。超出此标准限值，则为不可接受的风险;低于此标准限值，则为可接受的风险。我国环境质量标准根据不同的环境功能区划一刀切，一级标准严于二级标准，二级标准严于三级标准，三级标准严于四级标准，以此类推，而且每一级环境质量标准对应适用于某类环境区域内的所有保护对象。在这种情况下，某一级别的环境质量标准不仅不因同一区域中的具体保护对象的差异而存在差别，而且也没有相应的警示标准。我国主要环境质量标准的级别及其适用区域见表2。

实际上，我国的环境质量标准把可接受的风险标准和不可接受的风险标准做简化处理，适用范围上的一刀切加上设计上缺乏预防性的警示标准（即筛选值），必然导致在某些情况下对于不同的保护对象造成过度保护和保护不足，使保护目的难以完满实现。并且，对可接受的风险标准和不可接受的风险标准做简化处理，不仅忽略了不同保护对象和不同污染物质所具有的不同特性，而且也忽略了广大民众对不同环境的质量需求，导致环境质量标准制定中公众参与的不足[23]。

4 我国环境标准类型化与差异化的完善建议

针对我国环境质量标准在类型化和差异化方面存在的不足，笔者建议从以下几个方面对其加以完善：

首先，根据不同的保护目的，明确区分人体健康标准和生态环境标准。在此基础上，根据不同特性的污染物质将人体健康标准和生态环境标准进一步细化为有阈值物的人体健康标准和无阈值物的人体健康标准以及有阈值物的生态环境标准和无阈值物的生态环境标准;根据环境风险的可接受程度，将人体健康标准和生态环境标准划分为可接受的人体健康标准和不可接受的人体健康标准以及可接受的生态环境标准和不可接受的生态环境标准。将不同类型的环境标准进行差异化标定与管理，进而实现对环境风险的直接有效控制，既有效保护人体健康，又使生态环境得以有效开发利用与保护。

其次，加强环境基准的研究，为环境标准的类型化与差异化提供科学基础和有效前提。环境基准是一个科学概念，是某种物质对所保护目标不产生危害的最大剂量或浓度。这一数值是相关主体制定环境标准的前提。环境基准的推导和确定是一种纯粹的科学活动，其获得应当遵守科学规律，需要一个时间过程。在一定的程度上我们可以说，科学家平时对环境基准研究得越多、越充分，相应环境标准的制定就越科学、越省时。环境基准积累的程度和水平在一定程度上体现了一个国家在该领域的基础科学研究的连续性和前沿性。在现实中，由于我国在诸多领域环境基准数据的不足，实际上严重阻碍了我国环境标准的类型化与差异化发展。

最后，强化环境标准制定中的公众参与，提高环境标准类型化与差异化的可实施性。就环境质量标准而言，其终极意义就是相关主体对什么质量状况的环境能够接受的问题，而这种各方主体达成妥协的可接受环境质量状况会随着社会的经济发展水平、文明程度、科技水平、政治现实等情况的变化而发生变动。这个问题既不应该是政府单独决定的问题，更不是政府能够单独解决的问题。在政府人力、物力、财力、智力、理性等都存在有限性的情况下，政府单独无法决定、更无力保障社会公众所满意的环境质量状况，尤其在科学不确定情况下更是如此。否则，政府将会面临更大的社会风险。既然自然环境是所有社会主体赖以生存的基础，则自然环境状况的可接受性也应当是所有社会主体对其的可接受性，而不是某一类或某一方主体对其的可接受性。环境质量标准恰恰是这种可接受的环境状况的直接体现和保障，故环境质量标准应当是所有社会主体意志的体现，而不是部分主体为其他主体做主从而忽略其他主体的环境意志。基于此，應当根据不同类型的环境风险与不同范围社会公众的利益关联关系，在制定不同类型的环境质量标准时考虑不同范围社会公众的意见和建议，以提高环境标准的实效[24]。

（编辑：李 琪）

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Abstract Categorization is a necessary method that human used to identify， respond， manage and control environmental risks. Through the analysis of different types of environmental risk and the environmental standards used respectively under each type of environmental risk， it is founded that the environmental standard system in China has some defects which need to be further improved. Environmental risk， on the protection of different objective， can be divided into human health risk and ecological environment risk from the perspective of typology， by using the methods of fact analysis， comparative analysis and value analysis. Accordingly， the corresponding regulatory standards can be divided as human health standards and ecological environment standards. These standards can be further divided as environmental standards for substances with a threshold and substances without threshold， and standards for acceptable risk and standards for unacceptable risk. Differences should be kept among different types of environmental standards， in order to regulate the corresponding environmental risks effectively， which is the common practice of environmental standards in developed countries as well. However， this has not been embodied and implemented well in our environmental standards， and needs to be worked on in future. According to these research results， suggestions have been given to improve environmental standards in China， regarding the types and differences of environmental standards， including： clearly dividing Chinas environmental standards into human health standards and ecological environmental standards， and specifying the differences further; enhancing the research on environment baselines， in order to provide scientific basis and effective premise for the typology and differentiation of environmental standards; strengthening the public participation in the establishment of environmental standards to facilitate their implementation.

Key words environmental risk; environmental standard; categorization; differentiation