陆益晗，张文婷

（1.中共瑞安市委党校，浙江 瑞安 325200；2.浙江省团校，杭州 310012）

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要加快发展中小城市和特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇，以特色突破小城镇的发展难题。这与浙江省提出的建设“特色小镇”理念不谋而合。自2014年10月时任浙江省省长李强在参观云栖小镇时首次公开提出特色小镇以来，特色小镇已成为席卷浙江的一大热词，反响热烈。特色小镇力求“特而强”“聚而合”“精而美”，成为破解浙江省空间资源瓶颈、有效供给不足、高端要素聚合度不够、城乡二元结构的重要抓手。由此可以看出，特色小镇的提出，不仅符合浙江“七山一水两分田”的空间实际，也契合浙江经济转型升级的新要求[1]。从浙江省前期公布的3批省级特色小镇创建名单和考核情况看，先后有104个小镇入选，但经过2015年和2016年两年的考核后，已有6个小镇被降格。尤其第二批入选的42个小镇，仅一年时间就有5个被警告，4个被降格[2]。究其原因，个别小镇申报成功后，基本没有后续发展，部分小镇推进异常艰难，这在某种程度上说明特色小镇建设的推动模式或持续发展动力出现了问题。本文基于三圈理论视角，从政策层面和具体案例分析其原因。三圈理论由美国哈佛大学肯尼迪政府学院的学者马克·穆尔提出，广泛运用于对公共政策的案例分析。马克·穆尔认为，成功的决策均可基于价值圈、能力圈和支持圈三要素进行考量并追求其结构性平衡，三圈的重叠区域是公共政策的最佳实施区域[3]。

瑞安市作为浙江省发达县市之一，城镇发展既面临着各种挑战，也面临着培育与建设特色小镇的机遇。培育与建设特色小镇可有效利用瑞安块状经济、山水资源、历史文化的比较优势，通过资源整合、项目组合、功能集合，提升产业发展内涵，推动传统产业转型升级。案例分析的样本选取瑞安侨贸小镇（已入选第三批省级特色小镇创建、培育名单）。打造瑞安侨贸小镇，对破解瑞安市当前经济、社会、城市发展难题具有长远的指导意义。

一、基于三圈理论的浙江省级特色小镇创建相关政策解析

在三圈理论的分析框架下，可从价值、能力、指导层面的支持三个维度去分析省级特色小镇创建的相关政策。目前，省级特色小镇创建的相关政策主要有：《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发〔2015〕8号） （以下简称《指导意见》），申报层面的《关于开展第X批省级特色小镇创建、培育名单申报工作的通知》（以下简称《申报条件》），考核验收层面的《特色小镇评定规范》（浙江省地方标准DB 33/T 2089—2017） （以下简称《评定规范》）。 《指导意见》涉及内容相对宏观； 《评定规范》中虽包含大量有针对性的考核指标，但主要是用于后期对特色小镇是否创建成功的考核验收，二者都对特色小镇的建设有着指导意义。不过此处主要关注的是通过申报后进入省级特色小镇创建名单的小镇将面临的创建问题，地方政府推送哪个小镇参与申报还是以《申报条件》为主，因而仅选取《申报条件》 《指导意见》中的相关内容进行解析。

1.价值维度

三圈理论中的价值是指公共政策要最大化地创造公共价值。《申报条件》规定，申报的小镇应“产业转型升级有实质成效，预计建成后有大量的新增税收、新增就业岗位产生，新集聚一批中高级人才，年接待游客30万人次以上。”“规划以产业发展为核心，融合文化、旅游和社区功能，建设提供创业服务、商务商贸、文化展示、接待咨询等综合服务功能的小镇客厅，各种形式的网上公共服务平台。所有特色小镇要规划建成为3A级以上景区，其中旅游产业特色小镇要按5A级景区标准规划建设。”[4]

2.能力维度

三圈理论中的能力是指实现公共政策所需具备的能力和资源，如土地、投资等要素。《申报条件》对建设空间和投资情况规定：“相对独立于城市和乡镇建成区中心，原则上布局在城乡结合部。规划面积在3平方公里左右，其中建设面积在1平方公里左右。”“3年（2017年—2019年）完成固定资产投资50亿元以上（商品住宅项目和商业综合体除外），产业项目投资占比不低于总投资70%，其中信息经济、金融、旅游和历史经典产业特色小镇完成固定资产投资30亿元以上，26个加快发展县建设期可放宽到5年（2017年—2022年）。”[4]

3.支持维度

三圈理论中的支持是指政策方案所涉及的利益相关者的态度与意见，能否被各方认同。《指导意见》中，为激励地方政府还制定了土地税收方面的奖惩措施：“对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。”“特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还、后2年返还一半给当地财政。”[5]虽然在申报过程中也有对当地企业数量规模等情况的考察，但《申报条件》等相关文件并未涉及特色小镇的特色产业基础（如与特色产业相关的企业有多少家、多大规模，是否形成完整产业链、产业集聚程度），以及本土文化、企业和民众等各方面利益相关者的支持情况。

从综合上看，《申报条件》中最看重的还是能力圈，如土地、固定资产投资等比较重要的要素，不但有详细指标要求同时也是奖惩的措施手段，因而地方政府申报前必须仔细衡量能否达到这些能力及价值要求。相较而言，支持圈所涉及的土地税收奖惩措施仅限于地方政府，涉及其他对象较少。在这样的条件下，所筛选的特色小镇模型如图1所示。模型2是最理想的，三个圈的交集在三圈理论中被称为“耐克区”，这个交集越大越好；但所筛选的特色小镇也可能是模型1这样的，支持圈太小无法构成“耐克区”，需要去提升三圈中的支持圈。

图1 《申报条件》所筛选的特色小镇模型

二、瑞安特色小镇培育与建设的探索

目前，瑞安培育与建设特色小镇13个，其中侨贸小镇成功入选省级特色小镇第三批创建名单，各项工作正在积极开展。侨贸小镇在瑞安13个特色小镇中脱颖而出入选省级特色小镇创建名单，有自身天然的优势，但也应看到省级特色小镇采用“宽进严出”的创建方式，创建压力不可小觑。因此，基于三圈理论分析侨贸小镇的自身优势及存在的短板，以便顺利通过考核，旨在为特色小镇建设的后续发展提供参考与借鉴。

1.瑞安特色小镇培育与建设概况

为加快推进瑞安特色小镇规划建设，瑞安市政府按照“以产业为核心、以项目为载体、生产生活生态相融合的特定区域”的总要求，2015年在全市规划建设了一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能[1]的特色小镇。目前，瑞安入选省级特色小镇创建名单1个（侨贸小镇），温州市级特色小镇2个，瑞安本级特色小镇创建10个。从产业类型看，瑞安现有培育与创建的13个特色小镇大致可分为信息经济、高端装备制造、时尚产业、文化创意、旅游休闲五种类型。

作为唯一入选省级特色小镇创建名单的侨贸小镇，其模型恰恰属于图1中的模型1。基于三圈理论对侨贸小镇情况进行分解（见图2），侨贸小镇在价值圈和能力圈上有优势，也符合《申报条件》的要求，但支持圈缺乏其他相关主体的参与。

图2 基于三圈理论的侨贸小镇情况分解

2.侨贸小镇的优势

（1）价值维度：公共价值更大。侨贸小镇的目标定位比较突出，即依托海外侨商的资本、人才、品牌和渠道优势，率先探索轻工大数据驱动、跨境电商带动的轻工产业升级新模式，努力打造国家级华侨创新创业示范基地，助推温州乃至浙江轻工产业的品牌化、时尚化、国际化发展。近年来，侨贸小镇周边的块状经济（鞋业、箱包、机械）与电商的融合非常迅速。如果侨贸小镇能打造全产业跨境电商生态圈，不但能实现高端要素的聚集，还能带动周边经济的转型升级。比较瑞安其他小镇，“跨境电商”“侨”等要素的融入让侨贸小镇特色更鲜明，在目标远景规划上更胜一筹。

（2）能力维度：资源优势更强。一是区位、空间上极具优势。侨贸小镇规划面积2.76km2，地处离瑞安市中心不远的城郊地带，非常符合《申报条件》的要求。另外，沈海高速、温州绕城高速和高铁瑞安站、瑞安客运中心站的“双高速、双站点”交通优势明显，开发建设空间潜力巨大，已建、在建用地66.67hm2，拟建、待开发用地近100hm2。瑞安市人多地少，人均耕地面积仅0.032hm2，因而一直以来地价高昂，建设用地需求与土地资源供应之间的矛盾比较突出。目前，瑞安其他特色小镇规划区内都存在占补平衡问题，建设用地指标严重不足，难以保证小镇建设的需要。个别小镇甚至只能通过拆迁才能达到要求的规划面积3km2，难度之大让地方政府和企业望而却步。相较而言，侨贸小镇在区位、空间上的优势非常明显。二是资金保障具有优势。侨贸小镇的前身是规划为大型物流园区，一直有资金项目的持续推进，在成功入选省级特色小镇创建名单后，瑞安市政府专门出台文件要在三年内完成投资35亿元以上，其中特色产业投资25亿元以上。瑞安市其他小镇建设还是以乡镇政府、功能区为主，企业参与热情不高，社会资金参与较少，招商引资困难，投资项目不足，建设资金缺口较大。

（3）支持维度：政策利好。特色小镇的定位是综合改革试验区。凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报；凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施；凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破[1]。目前，瑞安已被列入浙江省产业集群跨境电商试点县，对侨贸小镇主推的跨境电商是一大政策利好。

3.侨贸小镇的劣势

（1）产业支撑不足。一是侨贸基础弱，企业规模小。侨贸小镇主打的特色是华侨的跨境贸易与跨境电商的融合，这与当地基础有不小差距：当地虽然电商众多但以国内零售为主，侨贸基础非常薄弱。另外，瑞安特色块状经济也是发展侨贸、跨境电商的重要支撑，但总体上呈现低、小、散的特点，工业企业众多，但大多规模偏小。据统计，2016年瑞安市工业单位数为35 271个，但规模以上工业企业只有1 054家，仅占到全部工业单位数的2.99%[6] 94-96。从规模以上工业规模看，瑞安市规模以上工业产值远远落后于浙江省综合评价排名靠前的县（市、区）。2015年浙江省已有20个县（市、区）规模以上工业总产值超过1 000亿元[7]，而同期瑞安市规模以上工业总产值仅为893.4亿元[8]。二是产业链不够完整，缺少跨境电商龙头企业。虽然侨贸小镇通过大力招商，引进了一些知名企业但多数或为内贸型电商，或为物流平台，或为跨境电商综合服务平台，缺少真正的跨境电商龙头企业。此外，一个区域的产业能否形成竞争优势，不仅需要龙头企业的带动，而且还需要有产业价值链体系。目前，侨贸小镇的跨境电商产业并未形成一个完整的产业链，企业要么是近几年才发展起来的纯电商，规模不大；要么是向电商转型的传统型企业，数量不多。这些企业产业聚集并不紧密，相互协作与专业化程度不高。

（2）政策吸引力不足。虽然瑞安被列入浙江省产业集群跨境电商试点县，具体政策上允许先行突破，但仍缺乏对侨商和跨境电商特别有吸引力的政策。瑞安市政府虽然出台了《瑞安市特色小镇规划建设三年行动计划（2016—2018年）》，但政策扶持力度不大。如省、市级政府虽然出台了新增财政收入返还和一次性资金补助的财政扶持政策，但返还和补助对象是小镇建设的地方政府还是企业主体不明晰，企业主体难以从中获益，导致企业作为创建主体的参与积极性和参与度不高。特色小镇的建设，涉及到改革的方方面面，地方政府也要做好相应的政策准备，提升服务环境、信用环境、诚信政府等软实力，从而吸引企业愿意加入到特色小镇的培育与建设中来。

（3）企业介入不足。《指导意见》要求特色小镇创建在运行方式上要坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”[5]，但从实际操作看，基本还是围绕着“政府建设、市场招商”这一模式运作，普遍存在招商难问题，难以引进优质企业，离真正“政府引导、企业主体、市场化运作”模式相差甚远，市级特色小镇国有投资建设主体不明或资质过低，投融资难度较大。目前，侨贸小镇的投资主要以政府资金为主，企业参与热情不高，社会资金参与较少，一些项目虽然已达成意向协议，但资金难以到位。

（4）侨文化与产业特色尚待融合。侨文化的本质是温商敢闯敢拼、吃苦耐劳、百折不挠的创业精神，但瑞安的华侨多出自高楼、湖岭等贫困偏远地区，侨贸小镇当地侨文化的氛围并不浓烈。另外，侨贸小镇通过招商引入的知名企业，多数属于外来户，企业文化与侨文化有很大不同，能否融合有待进一步观察。

（5）高端人才紧缺。优秀人才是特色小镇成功建设的根本支撑。没有相应人才的汇聚，就难以支撑高端产业发展，并形成高品质的城镇生活氛围。瑞安的生活、教育配套设施比较难以吸引和留住各类创新型、专业型高端人才。据统计，2016年瑞安市企业从事专业技术岗位的工作人员中54.6%是普通技术工人，高级技术人员仅占3.7%，而且这部分高级技术人员主要集中在少数自主创新和科技研究相对突出的企业[6] 292-293。

三、瑞安特色小镇培育与建设的对策

特色小镇要求的“三生融合”是一个漫长的形成过程，不可能一蹴而就。因此，要将特色小镇作为一个长期的工程持之以恒建设下去，政府只能作为建设的主体，但特色小镇的运行还需要企业、民间团体、员工、居民等所有参与项目的人及有利益关系的人去共同经营。因此，特色小镇的培育与建设，应强化支持圈，在相关的产业、招商引资、文化、政策、宣传等方面着力。

1.强化产业支撑，推进产业升级与产业生态链建设

特色小镇的核心是产业，产业拼的不是规模，而是要靠特而强的特色产业。特色小镇应承袭传统强势产业基础，强化自身优势领域。一是高度聚焦主产业、做强主产业，强化主产业的示范带动作用，注重引入行业龙头企业、行业领军人物、核心技术企业、科研团队，确保在微笑曲线“两端”形成优势。二是围绕小镇的核心单一产业进行精准招商，而非“广撒网”，特别是不搞面面俱到的多业发展。三是强化产业配套服务，围绕主产业推进全产业生态链建设，确保特色小镇范围内形成全行业最全面、优质、便捷的产业配套服务，从而形成强有力的竞争优势。

2.提升政策、机制、服务等软环境的吸引力

特色小镇的主体是企业，最终也是体现在企业的动力、市场的活力、未来的发展潜力上，不能靠政府大包大揽，因而在特色小镇的建设初期，要高度重视体制机制的创新，按照市场经济规律打造适宜的政策环境。侨贸小镇要重点加强侨商创业扶持。一是资金扶持，设立侨贸电商专项建设基金，重点投向重大基础设施、公共服务平台、侨贸电商人才等建设领域。二是政策扶持，制定出台针对侨商特别是青年侨商归国创新创业的优惠政策，如税收减免、子女教育等。三是建立侨企联络机制，为企业特别是侨商企业的招商、签约、落地、审批、生产、运营等各环节进行全程跟踪并提供保姆式服务，确保侨商回归全程无忧。四是搭建跨境电商通关服务平台，提升国际物流服务水平，积极争取保税仓、B型保税物流中心落户。

3.筑巢引凤，做好小镇谋划包装与招商引资

一是谋划包装小镇特色。谋划包装不仅要顺应国家的产业导向、发展方向，最重要的是精准定位与挖掘差异化，体现特色化、差异化发展[9]。侨贸小镇的跨境电商应结合瑞安实际与优势，如侨商的海外渠道、本地块状经济等。谋划包装特色小镇尤其要对瑞安优势产业的基础资源进行整合，在核心优势产业的基础上，进行延伸和放大。如对旅游项目包装可加强游客对项目参与程度的策划，开发体验性的纪念品，将旅游体验要素渗透到旅游产品营销中，从而提高旅游产品竞争力。二是深化招商引资。通过“引进来、走出去”双管齐下的招商思路，合理选择招商平台与载体。对内依托世界温州人大会、世界瑞安人大会的契机，谋划推出招商项目，打好“乡情牌”，吸引在外瑞安人回乡投资；对外依托驻外招商办及各地瑞安人商会，积极组织参加各类产业研讨会、招商交流会等，宣传瑞安特色小镇项目，争取招引大企业、大项目、大资金。同时建立引资者团队。招商引资的本质是对城市资源整合营销，实现价值传递和增值的过程。目前，招商引资工作的主体是政府，政府作为行政主体，是公共管理组织并非商事主体，市场敏感度远低于政治敏感性。而投资者的投资行为是一种市场行为，在市场经济条件下，通常都是出于市场和商业利益考虑[10]。瑞安政府应在原有单纯依靠商会或自发招商的基础上，出台引资者及引资者团队奖励相关政策，鼓励包括商会在内的社会各界人士为瑞安经济建设和社会发展项目牵线搭桥，拓宽招商引资范围和渠道。

4.推进企业文化与特色小镇的侨文化的融合

企业文化是企业发展的灵魂，而文化是特色小镇的软实力，也是产业发展最终的生命力。企业是产业的主体，特色小镇内的企业文化也将影响特色小镇的主流文化意识。据阿里研究院发布的《2016年中国县域跨境电商发展报告》显示，瑞安在2016年中国跨境电商创业二十五佳县（市）排行榜中，位列第14位[11]。该排行榜是阿里研究院在空间分布上基于跨境网商密度——平均每万人中的跨境网商数量而形成的，说明本土企业在跨境电商这一行业发展潜力巨大。瑞安政府在大力对外招商的同时应注重挖掘和扶持本土企业，如本土的外贸企业大多有侨资背景，或者由归国华侨所创建，本土企业是更加适合的文化载体，应积极引导企业家推进企业文化建设，把沉积在企业发展历程中的侨商、温商文化基因挖掘并弘扬出来，形成人无我有、人有我优的小镇特色文化。侨文化是温商精神的一种延续和沉积，正如曾经热播的电视剧《温州一家人》所传递出温州人敢闯敢干的创业精神被公众广泛认同一样，瑞安华侨在全世界打拼的过程中也留下许许多多的故事，要将其中有时代特征和历史厚重感的故事，通过采访、传记等形式记录下来，展示并融合在小镇人文风貌里，使之沉淀为小镇特有的情怀。

5.加大宣传力度，吸引人才、企业、社会资本的共同参与

推动特色小镇发展，需要更多社会力量的参与。瑞安政府一方面要让干部明晰特色小镇的发展理念；另一方面要通过电视、报纸、网络等媒体工具，加大社会宣传力度，让参与者获得发展机会。在全社会营造浓郁的共同参与氛围，使更多的主体愿意参与进来，为特色小镇的发展提供人才、资金、技术、管理、渠道等各方面支持，为特色小镇的发展营造良好的社会舆论基础。