摘 要：居家养老已成为我国当下主要的养老方式。在其没有专门中央立法的情况下，地方立法的作用就显得尤为重要。但目前居家养老的地方立法中仍突出存在着地方特色不显、政府职责不明、公众参与不强等问题。为此需要在调查研究、比较鉴别的基础上，针对性地解决好相关问题，为地方的居家养老提供良法保障。

关键词：居家养老;地方立法;地方实际;政府职责;公众参与

根据国家统计局的统计数据显示2018年我国60周岁及以上人口为24949万人，占总人口的比重为17.9%，其中65周岁及以上人口为16658万人，占总人口的比重为11.9%。而国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家和地区进入老龄化的标准。目前，我国的这一比率不仅高于这一标准，而且还以高于世界老龄化的平均速度在增长。具体到芜湖市，据市老龄工作委员会测算，2018年芜湖市65岁以上人口比例已经达到13.6%，比全省高出0.63%，比全國高出1.7%。而在老年人群体中，居家养老的老年人占比约为90%，居家养老成为当下中国养老的主要方式。然而，居家养老涉及多方主体利益，事关社会发展稳定的大局，需要在良法的保障下长期、稳妥地推进。

一、居家养老地方立法的现实意义

居家养老是指老年人不脱离家庭生活环境，但由政府、社会、企业、家庭、自身等多方主体在社会发展的基础上各尽其责，不断提高老年人生活质量的养老方式。关于这一养老方式，我国中央层面目前尚未有专门的法律，行政法规、规章也只对其某一方面做出了比较原则性的规定。在此情况下，居家养老的地方立法研究就显得尤为重要和迫切。

1.体现立法地方特色的现实需求

党的十九大报告指出我国新时代的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。老年人也随着时代的发展呈现出老有所养、老有所医、老有所学、老有所为、老有所乐等多种养老需求。然而，我国的发展具有不平衡不充分的特征，不同地区老年人的需求重点不同，当地所能提供的服务水平不同，各地老年人性别比例、不同年龄段人数比例和风俗习惯也不相同。居家养老地方立法恰恰能更好地针对这些不同，制定出更加具体、更符合当地实际需要的法律规定。而2015年《立法法》的修改又为设区的市进行地方立法提供了法律依据，居家养老地方立法的主体空间进一步扩大。

2.推动中央层面立法的现实需求

我国不断加速的老龄化进程和老年人日益增长的养老需求都在呼唤日益完备的居家养老法律规范。然而，我国各地具体情况不同，目前应对老龄化问题的经验还不够丰富，在中央层面进行统一立法的时机尚未成熟。稳妥推进居家养老的地方立法，可以及时为当地居家养老提供良好的法律保障。同时，地方立法牵涉的利益面相对较窄，在地方立法中对相关制度进行探索与创新的立法社会成本相对较低。这样的先试先行可以在地方实践中不断总结经验、探索规律，从而为今后的中央立法投石问路，推动中央立法的产生与完善。

二、居家养老地方立法中存在的突出问题

2015年1月，我国首部居家养老地方性法规《北京市居家养老服务条例》出台，随后苏州市、乌鲁木齐市、合肥市、河北省、宁波市、沈阳市等地也陆续出台《居家养老服务条例》。截至2019年9月底，芜湖市的《居家养老服务条例》（草案表决稿）也已经市人大常委会通过，正在报请省人大常委会审查批准。综观以上这些条例，它们对当下老年人的居家养老服务需求都有比较清晰的认识，都确立了政府负责、多方配合的工作原则，有的地方立法还能够立足本地实际，做出了有益的制度探索与创新。比如，宁波市就在条例中规定“弘扬宁波特色的慈孝文化”，河北省对就读养老服务专业的学生依规定减免学费并按照规定对从事养老服务业的大中专毕业生给与补贴。然而，不可否认的是这些地方立法中还存在着以下一些比较突出的问题：

1.未解决好立法的地方特色问题

虽然居家养老地方立法中要遵循一些共通的规律，但不同地区的具体情况还是有明显不同的。地方立法的独特价值就在于在不违背上位法规定的原则下，根据本地实际情况制定出更有针对性的法律规范。然而，目前有些地方立法中却存在赶进度、硬攀比的情况。这样未经过充分调研和讨论的立法，往往就容易出现法条简单重复、彼此雷同的情况。

2.未解决好政府的职责承担问题

各地的居家养老地方立法都规定了“政府负责”的原则。这意味着政府在居家养老中不仅要承担好自己提供基本公共服务的职责，还要引导家庭、市场、社会多方力量，共同做好养老服务。但从目前状况来看，地方立法中仍存在对政府职责规定不够明确、内部分工不够具体的问题。另外，较多的倡导性规范也使得政府承担责任的实际压力减少。目前，我国的法治政府还未建成，这样的法律规定不利于推动政府在居家养老中发挥应有的作用。同时，现有的地方立法中对个人、家庭的义务虽有规定，但不够充分、具体，这就容易导致社会个体在居家养老中对政府过度的依赖。

3.未解决好立法的公众参与问题

居家养老牵涉主体众多、利益关系复杂，需要在立法的整个过程中引入广泛的公众参与。然而，从立法实践来看，有些地方立法中存在公众参与度不高、公众代表范围狭窄、公众利益诉求未能充分表达等一系列问题。以芜湖市为例，芜湖市在《居家养老服务条例》的起草过程中召集了人大、政府、企业、社会组织、老年人代表等多方代表进行讨论、论证。这对集思广益、提升地方立法质量无疑是大有裨益的。但居家养老为老年人服务，它也牵涉志愿者、家庭子女、职业院校等相关主体。立法中只强调征集老年人群体、相关社会组织的意见，这样的民意征集还是存在代表范围不够广泛的问题。

三、居家养老地方立法的完善思路

妥善解决好居家养老问题事关发展全局、事关百姓福祉，在中央层面尚未专门立法的情况下，地方立法需要周密谋划，科学立法、民主立法、依法立法。

1.坚持体现地方实际的立法原则

居家养老的地方立法既要根据《宪法》、《老年人权益保障法》、《养老机构管理办法》等相关上位法做出实施性立法，又要根据本地的实际情况进行自主性立法。而在居家养老中，地方的自主性立法更符合当地需要，更能为居家养老提供良法依据。比如，据芜湖市大数据管理中心数据显示，截止2018年10月17日，芜湖的78.2万老人中60岁到70岁的有40.9万人，70到80岁的有26.2万，80到90岁有9.9万，90岁以上老人有1.2万。以上数据表明芜湖老年人中60到70岁的老年人占比最大，这样的年龄结构就可以在地方立法中规定老年志愿服务和互助式养老方面的内容。另外，我国的发展是不平衡的，居家养老地方立法中的适度保障原则在各地的标准和尺度也应当是不一样的。如果脱离实际、盲目攀比，法律最终就会面临不能实施的窘境，法律的权威就会大打折扣。在《芜湖市居家养老服务条例》（草案）第十四条中就根据芜湖发展的实际水平，在原来的表述上加上了“逐步”二字，表明芜湖为老年人提供的居家养老服务是随着经济社会发展水平和养老服务供给状况来逐步向前推進的，而不是脱离实际、一步到位的。这样的法条规定就是体现地方实际的规定。

2.明确政府在居家养老中的职责定位

在社会建设中，政府负责民生建设，这其中当然也包括居家养老。然而，政府负责并不意味着政府全包全揽。政府的负责具体体现在行政决策、物资保障、行为监管、风尚引导等方面。特别是在居家养老还处于起步阶段的情况下，社会组织力量还不够壮大、企业养老服务还不够规范，家庭、个人对时代变化应对的经验还不够丰富，此时尤其需要政府发挥它的主导作用。因此，为防止政府缺位，地方立法中必须明确政府职责，以使政府在法定职责必须为的制度环境下切实履职。同时，为防止各部门间职责不清、推诿扯皮就必须在地方法规中确定各部门的具体分工和工作协调机制。在法条的表述中就可以采取列举加兜底的表述方式，而尽量避免使用“各自”、“相关”等过于概括性的字眼。与此同时，为防止政府越位，居家养老的地方立法还要明确政府“坚守底线”的指导原则，明确政府提供的是基础性保障，其他主体尤其是家庭、个人也要承担各自的义务，而不是单纯凭借政府一己之力满足所有日益增长的居家养老需求。

3.发挥公众在地方立法中的重要作用

随着老龄人口比例的增长，居家养老已成为千家万户越来越关注的话题。为了能够更好地听民声、纳民智，真正做到良法之治，居家养老的地方立法就必须重视发挥公众在立法整个过程中的应有作用。在确定立法项目阶段，人民团体、社会组织、公民个人就可以向有地方立法权的人大常委会提出立法项目的建议。在法律的起草阶段，起草小组就应当进行调查研究，广泛征求意见。比如，芜湖在条例的起草过程中就借助公众参与明确本地的居家养老需求、本地居家养老方面的突出问题以及公众对于解决问题的有效建议。为使各方主体的利益能够得到充分的表达和协调，居家养老在民意征集时要特别注意代表的广泛性。代表中不仅要有各种类型的老年人群体，还要有子女、社区、志愿者、养老服务机构等众多利益相关者代表。在法律的实施阶段，为客观了解实施效果，还需建立起社会公众的法律评估机制。最后，随着情势的变更，立法者还要及时吸纳社会公众关于法条修改或废止的建议。

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作者简介：

司琳（1975--）女，法学硕士，法学副教授，主要从事行政法学研究。