陈光

2011年9月22日，美国纽约，时任英国首相卡梅隆在第66届联合国大会上发言

美国纽约曼哈顿奢华的萨顿居民区，有一座四层联排别墅。在寸土寸金的这片区域，它还带有一个小花园，别墅总面积达1300平米。这座别墅原来是美国金融大亨摩根的女儿建造，后来，捐赠给联合国，随即，它成为联合国秘书长的官邸。

联合国秘书长古特雷斯一度想把这个别墅卖掉换点钱。按照市场价，它价值数千万美金。古特雷斯找人研究，结果发现，卖联合国的房子，超出了自己的职权范围。

作为二战后诞生的全世界规模最大、最具权威性的政府间国际组织，联合国手头很紧，甚至逼得秘书长考虑卖房度日。据联合国网站，这次资金短缺的主要原因是89个会员国拖欠会费。截至目前，会员国拖欠的会费达4.92亿美元。

若情况再无好转，联合国的现金可能在今年8月份耗尽。古特雷斯称，资金短缺导致联合国无法正常开支，这对联合国的声誉和业务开展都是“灾难性的”。

“联合国拥有巨大潜力，但现在只不过是一群人聚在一起闲聊、打发时光的俱乐部。太可悲了！” 2016年底，当选总统特朗普在推特发文道。作为会员国里欠款最多的国家，美国仅维和欠款就超过了联合国维和总欠款的三分之一。

不止联合国，近些年，多个老牌国际组织影响力都大不如前。当然，原因各有不同。古特雷斯在去年的一次公开辩论中提及这一现象：“人们对政治机构，不论是国家的还是全球性的，都失去了信心。重大的设想被推翻，重大的努力遭到破坏，关键的机构受到削弱。似乎威胁越全球化，我们的合作能力就越低。这是非常危险的。”

“是谁想让联合国消亡？”

钱一直是联合国的老大难问题。

据联合国微信公众号介绍，联合国预算由三部分组成，即支付维持机构正常运转所需的经常性预算、维和行动预算和国际刑事法庭余留机制预算。由于会费欠款等原因，截至今年5月底，现金余额已不足以支持大型特派团行动，目前三个维和特派团已出现赤字。

“事实上，联合国一直是大国博弈的舞台。” 外交学院国际关系研究所教授、北京市对外交流与外事管理研究基地研究员卢静对本刊记者说，“2008年国际金融危机爆发后，随着G20、金砖四国（BRICS）等新的国际合作机制的强势崛起，包括联合国在内的一些传统国际组织似乎变得越来越边缘化。”

联合国的丑闻更是雪上加霜。据联合国内部监督事务厅的一份报告，2008年至2013年间，共有480起有关联合国维和部队对当地人进行性侵的案件，其中三分之一受害者是未成年人。

2015年9月18日，美國纽约，联合国总部巡逻的安保人员

每当出现类似情况，国际社会上都会出现对联合国的指责之声，但实际上，很少有人了解联合国的现实处境。

在回忆录中，被称为“世界的总统”的联合国前秘书长科菲·安南写道，“SG（Secretary-General，秘书长）代表的不是秘书长，而是替罪羊（Scape Goat）。”事实上，每一次需要维和行动时，联合国会员国会根据需要，自愿派出军事和警察人员。安南曾多次强调，自己没有实际的政治权力，无可管辖的领土和可调遣的军队，更不能制定或执行法律，在联合国大会或安理会上也没有投票权。

“人们并不知道，是各个成员国决定了联合国的态度和走向。” 法国作家罗穆阿·梭哈说。梭哈和记者安-塞西尔·罗贝特创作了《是谁想让联合国消亡》一书。6月21日，联合国官方微信特意发头条文章，推荐这本书。该书试图通过解释联合国的性质和工作方式，指出为何有些时候，一些事件的责任并不在联合国，而在成员国政府。

卡尼·罗斯（Carne Ross）曾在联合国工作，他在一篇分析文章中认为，联合国起初是被设计用于阻止和仲裁国家与国家间冲突，这种设计早已不适用于当今世界。在他看来，当前联合国改革推进缓慢，联合国秘书长权力有限，也常受大国限制。一些报告在上交到安理会前，会经过常任理事国编辑校订，一些“禁忌议题”常会被拿掉，比如克什米尔地区的冲突等议题。

梭哈指出，从上世纪九十年代起，通过战争解决问题的想法再次在各国政府间蔓延，《联合国宪章》中要求通过和平外交手段应对冲突的原则被遗忘，形势每况愈下。

2003年，以美国为首的北约联军发动伊拉克战争，这场战争未经联合国授权，战争的名义之一是伊拉克拥有大规模杀伤性武器。

事实上，开战前，联合国已经在伊拉克调查此事了。联合国前驻伊拉克武器核查小组发言人植木安弘在伊拉克战争爆发十年后向共同社回忆称，如果再有半年时间，调查就可完成。事实上，据他们当时的了解，伊拉克虽然有研发意向，但并未真的研发出大规模杀伤性武器，他认为，这种意向也是可以通过核查解决。但美国显然不愿意等待联合国的进度了。

《人民日报》海外版文章总结，最近十几年来，由于少数国家绕过联合国机制依靠单边主义、军事联盟干预其他国家事务几成惯例。

与之相反，联合国主导的多项和平谈判则因各方力量不予理睬而迟不见效。

“如今几乎没有任何人想让联合国留存下来，这是我们这个时代的悲剧。” 梭哈说，“民主制度和多边体系正在衰退，联合国和其他国际组织成了过时的东西。”

“体态臃肿、步履蹒跚的高龄老人”

据CNN报道，特朗普政府在上台后的首份预算案中表示，对那些“不能显著推进美国外交政策利益的国际组织”，美国当局有意“削减或终止对其资助”。践行这个原则，美国近年在全球上演了一系列“退群”大戏。

美国先后退出《巴黎协定》、联合国教科文组织、联合国人权理事会、《全球移民协议》、伊朗核问题全面协议及《中导条约》等。

今年4月，比联合国小五岁的北约迎来七十大寿。然而，媒体标题多为“北约七十大寿，冷冷清清”“北约尬庆七十大寿”“催债庆生”等。在这场冷清的生日庆典上，曾协助美国遏制苏联的北约盟国土耳其，再次向美国政府表达了坚持购买俄制防空导弹系统的意向，一度让气氛尴尬。

特朗普多次提出要退出北约，成员国间的矛盾也难以调和。类似问题在欧盟等国际组织也日益突出。近年来，欧盟的国际影响力不断式微，针对重大国际问题几无发声。

除了偏向政治议题的国际组织出现问题，经济类国际组织也面临窘境。卢静向本刊介绍，国际货币基金组织和世界银行份额及投票权改革遭遇困境，世界贸易组织（WTO）不但无力解决频繁的国际贸易摩擦而且自身面临瘫痪境地，似乎到了存亡时刻。

日本共同社分析，由于中国、印度等新兴市场国家和发展中国家的急剧成长，其在WTO的发言力度有所增加，发达国家与发展中国家出现了对立态势。

今年1月8日，时任世界银行行长金墉突然宣布辞职，这离他本届任期正式结束还有三年多。他将加入一个民营基建投资基金，因为这一跳槽能让他在“气候变化和新兴市场基建赤字等全球主要事务上发挥最大作用”。

讽刺的是，世界银行本应该是在引领全球发展中最具影响力的国际机构。国内有媒体将世界银行形容为“一位体态臃肿、步履蹒跚的高龄老人”，还面临着严峻的身份危机。一方面，亚投行（AIIB）、金砖国家新开发银行（NDB）等区域性多边开发机构的崛起，削弱了世界银行的融资功能，但根本问题是其官僚化的内部机制和冗长的贷款发放流程。世界银行已经成为一些需要资金国家的最后选择。

如同联合国、国际货币基金组织等国际机构一样，世界银行也是多边主义的践行者，但它最重要的成员国美国——美国在世行内部拥有15.87%的投票权，排名第一——迎来一位反感多边主义的总统特朗普。世界银行的新行长戴维·马尔帕斯也是一位多边主义怀疑者。在2016年美国总统大选期间，他还是特朗普的经济智囊之一。

国际货币基金组织（IMF）前执行董事道格拉斯·雷迪克向媒体表示，其实行长一职有更合适的人选。“这只能说明特朗普政府希望让他（马尔帕斯）在世界银行行长的位置上做些更有利于美国的决策。”

“对美国来说是一件坏事”？

“我也会诚实地告诉你们，美国人民有时会质疑他们对联合国的慷慨支持。” 美国常驻联合国前代表黑莉在安理会有关多边主义的公开辩论中说，“有时我们不由得相信：多边主义对美国来说是一件坏事。”

美国国务院发布的一项报告显示，2017年联合国大会审议了93项决议草案，仅有31%的情况下，联合国大会大多数成员国投票支持美国，这比2016年的数据低10%。

黑莉指出，作为联合国预算的最大捐助国，美国对从多边主义的“投资”当中获得回报有“合理的期望”，且美国不认为这项工作是“慈善事业”。

“美国的行为事实上反映出它对联合国及其他国际组织的基本定位，即这些国际组织的主要功能不是维护世界和平与安全，而是为美国利益服务。”卢静对本刊记者说，“当联合国不能有效维护美国利益时，美国就可以破坏它甚至抛弃它。”

2017年10月8日，海地太子港，聯合国海地稳定特派团准备撤离。联合国维和部队在海地历时13年的任务结束

在《北京日报》刊发的《美国单边主义战略能走多远？》一文中，中国国际问题研究基金会研究员吴祖荣也介绍，苏联解体后，美国作为世界上唯一的超级大国，在主要国际组织中都拥有否决权或各种特权;当前国际秩序和体制是在美国“领导”下建立起来的，任何改变都要由美国“领导”。

然而，国际形势已出现重大变化。据联合国贸发会议的统计数据，从1990年到2015年，发达国家占全球GDP的比重从78.7%降至56.8%，而新兴市场国家占全球GDP的比重则由19.0%上升至39.2%。

这意味着，以美国为首的发达国家在国际组织中的影响力下降了。卢静也指出，多个主要国际组织“式微”的共同原因是国际体系和国际格局的大调整。各种国际力量进行新的分化、组合，以赢得战略主动。“这些老牌国际组织如果不能顺应形势进行变革，那就只能面临被边缘化甚至被淘汰的风险。”

“开了太多的会，决定却很少”

除了外部原因，联合国也面临内部管理上的问题。

古特雷斯在竞选秘书长时就说到：“我们应该清楚，我们召集太多的人开了太多的会，讨论了太多的问题，决定却很少。联合国秘书长最重要的工作就是取得成果。”

虽然联合国的影响力受挫，卢静认为，联合国作为最具普遍性和代表性的政府间国际组织，仍然是最权威的国际组织，其影响力不能低估。“尤其是对于广大发展中国家特别是弱小国家来说，联合国是国家主权的保障。”在她看来，联合国在决策机制方面确实存在问题，需简化决策流程、下放权力，实现更加透明、高效和负责的机构运作。

这并不容易。联合国前秘书长安南曾指出，安理会当前呈现的是上世纪90年代的地缘政治结构。“无法解释现有的这种情况，像印度这样十几亿人口的国家在安理会居然没有票数及席位。为什么拉美国家没有一个代表？为什么非洲没有代表？”

曾担任新加坡驻联合国大使的外交家马凯硕（Kishore Mahbubani）在《大融合：亚洲、西方。一个世界的逻辑》（The Great Convergence： Asia， the West， and the Logic of One World）一书中认为，“正是西方长期的战略让联合国处于弱势。即使在冷战时期，美苏几乎在一切问题上互相反对，但都在密谋削弱联合国上保持一致。”他举例道，美苏都曾通过推举易受摆布的候选人当秘书长，在联合国内安插美国中央情报局和克格勃间谍等手段削弱其功效。

联合国正在进行一场彻底的管理层面改革，但成效有待观察。新兴国家也在旧的体系外，绕过发达国家，成立新的国际组织。据卢静介绍，如金砖四国、上海合作组织和亚投行等新兴合作机制，已成为推动国际合作的主要动力来源。其中，中国的作用十分突出。“尤其在推动全球经济治理体系变革中，中国的角色是新价值理念的引领者、国际制度的共建者、全球方案的贡献者和集体行动的参与者。”

“虽然从长远来看，人类文明整体是进步的，但进步的过程总是反反复复、进一步退两步，”《是谁想让联合国消亡》的作者梭哈对当下国际组织的现状仍有些悲观，“不幸的是，目前我们正处在‘退两步的阶段。”

（实习生姜欣彤对本文亦有贡献）