王珺

〔摘要〕 地方政府行政审批制度改革已进入深化阶段，并取得了一定的成就。实践中，由于“重实体、轻程序”法律传统的影响，加之行政程序法制缺位等原因，导致地方政府行政审批程序依然存在行政审批事项清理缺乏程序约束、行政审批前置条件设置随意、行政审批流程不够规范、行政审批监督缺乏成效等问题，难以对行政审批制度改革举措起到规范和保障的作用。因此，应制定专门的行政审批程序地方立法，规范和优化具体的行政审批程序，构建完善的行政审批监督程序，督促行政审批部门公正、合法、高效地完成审批工作，不断推进地方政府行政审批制度改革。

〔关键词〕 地方政府;行政审批程序;行政审批制度

〔中图分类号〕D63   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）03-0077-05

党的十八届三中全会提出，要简政放权，深化行政审批制度改革。李克强总理也多次强调，要紧紧扭住“放管服”改革这个“牛鼻子”，逐步厘清政府和市场的边界，消除市场主体生产经营活动中的羁绊，破除生产要素合理流动与有效配置的障碍，切实解放和发展生产力 〔1 〕。地方各级政府积极响应党中央和国务院的号召，因地制宜地进行本地区行政审批制度改革探索。与此同时，学界也掀起了行政审批制度改革研究热。借助Citespace软件对CSSCI数据库行政审批制度改革研究的文献进行分析研究发现：行政审批制度改革研究出现了两次研究高潮，研究的热点聚焦于行政审批局推广的试点模式、权力清单和负面清单制度的实施与完善、电子监察和政务云等电子政务技术的引介与应用 〔2 〕。地方政府的改革实践基本上也是集中于上述领域展开。可见，受我国“重实体、轻程序”传统的不当影响，无论是学界的理论研究还是地方政府的改革实践，对于如何改革和完善现行行政审批程序的重视程度都还不够，也难以对行政审批制度改革举措起到规范和保障的作用。因此，对地方政府行政审批程序的现状进行分析，全面审视其存在的问题及其原因，探讨如何完善地方政府行政审批程序就显得非常必要。

一、地方政府行政审批程序的现状

（一）理论研究状况

近年来，行政审批制度改革属于学界的研究热点，很多学者对于地方政府行政审批程序的现状与完善提出了见解，主要包括以下三个方面：一是地方政府行政审批程序的现状。湖北大学梁丹丹认为，由于审批事项的繁琐、审批流程衔接不畅和审批机关的监管乏力等因素的影响，审批程序运行不规范仍然是制约行政审批制度改革的关键环节 〔3 〕。吉林大学许勇认为，工作程序化程度较低，随意性时而出现，没有一套系统的行政程序法对行政行为进行规范，所以依法行政面临许多困难 〔4 〕。二是地方政府行政审批程序改革的重要性。浙江社会科学院唐明良等人认为，在审批制度改革的顶层设计作业尚未完成、大量审批事项仍面临法律法规的“天花板”效应这一背景下，通过程序改革和流程再造，以过程创造价值，不仅是推进深化改革的现实路径，也是改革者尤其是地方改革的可为空间 〔5 〕。三是如何改革与完善地方政府行政审批程序。天津市政府行政审批管理办公室郭晓光认为，应确立取消不合法、不合规的行政审批项目的程序，通过采取座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取有关公众、法人和其他组织的意见 〔6 〕。河南大学杨佳鑫认为，应通过压缩办理时限，前移审批工作关口等方法，进一步优化精简行政审批程序 〔7 〕。上述学术观点无疑对于研究地方政府行政审批程序的现状、问题与完善都有一定的启示意义。

但是在检索和整理现有研究成果的过程中，笔者发现了三个问题：一是地方政府行政审批程序的专门研究很少，在中国知网的核心期刊、CSSCI与硕博士论文等数据库以“地方政府行政审批”为关键词进行检索发现，关于这一问题的法学类论文有近百篇，都集中于地方政府行政审批的整体性治理、制度建设、权力清单、审批模式、网络审批、权责关系、审批中介、审批监管、司法审查和国际合作等多个方面的研究，而专门进行地方政府行政审批程序研究的法学类论文却寥寥无几，唐明良、骆梅英的论文《地方行政审批程序改革的实证考察与行政法理——以建设项目领域为例》是其中一篇。仅从论文数量对比就可以发现，关于地方政府行政审批程序的理论研究处于一种什么样的状态。出现这一现象的原因在于，我国“重实体、轻程序”的传统对于理论研究的影响很大，表现为“重实体分析与完善、轻程序分析与完善”，对于如何推进地方政府行政审批制度改革的理论研究自然也不例外。二是地方政府行政审批程序研究的法学成果也很少。相比法学学者，地方政府行政审批改革似乎更受公共管理学学者的青睐。因此地方政府行政审批研究的现有理论成果主要集中于行政管理学领域，法学领域的理论成果数量只有行政管理学领域理论成果数量的几分之一，且基本集中于研究实体法领域。这就意味着从宪法与行政法学视野去审视地方政府行政审批程序的现状并寻求法治化完善路径的研究，目前成果很少。三是地方政府行政审批程序没有系统的改革方案。现有研究成果基本上都是从实体法角度去思考如何改革，而只是把程序改革作为整体性完善方案中的一小部分去论述，内容较为简单、抽象，没有从程序本身的视角去思考如何进行系统性的完善。

（二）实践探索状况

自2001年国务院颁发《关于行政审批制度改革工作的实施意见》以来，国务院已经开展了七轮行政审批制度的改革与调整，2012年到2017年，国务院各部门5年累计取消行政审批事项就达618项。在这一背景下，地方各级政府也积极响应国务院的号召，转变政府职能、简政放权，积极推进地方政府行政审批制度改革。通过总结这十几年行政审批制度改革实践经验可以发现，地方政府关于行政审批制度的改革举措主要集中在清理下放权力清单、探索集中审批方式和搭建电子政务平台等方面：一是清理下放权力清单。地方各级政府积极开展权力清单的清理和下放工作，如江苏省深入推进的行政审批制度“517改革”，其中“5”就是5张清单。5张清单即大力精简行政审批事项，建立行政审批事项目录清单;全面梳理政府职权，建立政府行政权力清单;深化投资审批制度改革，建立投资审批“负面清单”;清理项目资金，建立政府部门专项资金管理清单;减少收费项目，建立行政事业性收费目录清单 〔8 〕。二是探索集中审批方式。目前，各地政府在这一方面的探索主要是学习如“上虞模式”或“武侯模式”进行“一站式”服务改革嘗试，即要么创建行政服务中心，要么设立行政审批局。行政服务中心是将原来的多头多层审批集中到一个综合行政服务机构进行审批的机构;而行政审批局则是在行政服务中心的基础上再成立一个专门负责行政审批职能的政府部门，其设立目的都是尽可能地让群众只“跑一次”。三是搭建电子政务平台。网络信息技术的发展，尤其是大数据技术的出现，使得变有形低效的有纸化办公为迅捷高效的无纸化办公成为可能，这也使得地方政府发展电子政务、提升行政审批效率成为现实。地方各级政府纷纷搭建自己的电子政务平台，充分利用现代信息技术，提高网上行政审批效率，增强网上审批的公开性、公正性和透明度，降低广大公众的行政成本，通过科学化、合理化、法治化的审批流程构建完善的网上审批系统从而有效地满足公众需求 〔9 〕。

二、存在的主要问题及其原因分析

（一）存在的主要问题

目前，地方政府关于行政审批制度的改革举措主要集中于清理权力清单、探索集中审批方式和搭建电子政务平台等方面，然而对于如何检视和改革行政审批程序则重视不够，在地方政府行政审批程序改革方面依然存在以下一些问题。

1.行政审批事项清理缺乏程序约束。从理论上来讲，地方政府各部门清理行政审批事项需要经历整理、调查、评估、公示和报批等一系列严格的流程，每一个环节都有不同的程序要求，相关部门在这一过程中要依据市场经济的发展和公共利益的需要，广泛听取相关领域专家、社会组织和公众的意见和建议，进行科学决策。可实践中，由于缺乏严格、细致的程序约束，上述流程或流于形式，或干脆缺失，行政审批事项的清理以及清理后的保留、取消、下放与否基本上由行政审批部门自行决定和上报;有些部门的决定依据往往不是取决于市场经济的发展和公共利益的需要，而是取决于是否涉及本部门的利益需求，这就形成了现实中很多地方政府部门的简政放权“重量不重质”的局面。

2.行政审批前置条件设置随意。由于缺乏程序约束，导致有些地方政府部门在设置行政审批前置条件时只是凭借部门意愿决定，甚至出现同一行政审批事项在不同地区的前置条件差别很大的现象。以兼职律师执业证申请为例，《律师法》第12条规定：“高等院校、科研机构中从事法学教育、研究工作的人员，符合本法第五条规定条件的，经所在单位同意，依照本法第六条规定的程序，可以申请兼职律师执业。”大多数省市的司法行政部门都直接依照《律师法》这一规定的前置条件实施行政审批，可是，有的省份的司法行政部门却在《律师法》规定的基础上，自行增设了多条新的前置条件，如必须在设立法律院系的高校工作且在中文核心期刊发表论文两篇以上方可申请等等，大大缩小了上位法的许可范围。这种依据本部门意愿随意设置行政审批前置条件的做法，恰恰说明地方政府部门行政审批缺乏程序约束。

3.行政审批流程不够规范。之所以出现行政审批流程不够规范这一现象，是因为行政审批程序不够规范。一些政府部门在设计行政审批流程时更多地是考虑本单位内部各部门行政审批的工作传统和自身需要，对于行政审批申请相对人的实际需要则重视不够。同时，出于自身利益的各种考虑，一些部门对于同一类行政审批事项缺乏制定科学、统一、规范的行政审批流程的热情，或者制定出了行政审批流程也未能得到严格的执行，从而导致行政审批申请相对人在申请过程中感受到行政审批流程不够规范。

4.行政听证未落实于实践中。行政听证是实现行政信息公开和行政科学决策的重要举措，为此《行政许可法》第46条明确规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”然而，在有些行政审批中，由于听证程序的种种缺陷，如存在听证会的组织者与行政决策者的一体化、与会代表的代表性不足、到会专家由行政决策者邀请、听证笔录未能在实际上成为行政决策的重要依据等，使得行政听证未落实于实践中，不能起到应有的作用。

5.行政审批监督缺乏成效。行政审批是政府部门的重要职权，担负着重要的职责。实践中，相关职能部门对于地方政府部门的行政审批工作往往只抽象地规定了接受上级主管部门、同級监察部门和本部门内设机构的监督，并没有规定这些部门如何具体实施监督，如何取得监督成效;而对于地方政府部门行政审批工作的外部监督则更是缺乏明确的监督程序予以保障，地方政府部门行政审批工作的外部监督同样缺乏成效。

（二）原因分析

1.受“重实体、轻程序”法律传统的影响。“重实体、轻程序”法律传统对目前行政审批制度改革也产生了一些影响，如地方各级政府所推进的改革只是满足于清理权力清单、探索集中审批方式和搭建电子政务平台等实体性举措，而对于先行规定如何具体实施上述实体性改革举措的程序性文件、制度和法规规章却没有引起足够重视，且程序性文件、制度和法规规章鲜有出台。

2.行政程序法制缺位。受“重实体、轻程序”法律传统的影响，我国行政领域尽管已经制定了以《行政许可法》《行政处罚法》为代表的一系列实体性法律法规，但专门的《行政程序法》却一直没有制定和颁布。同时，在已经颁布的行政部门法内部，对于有关实体性规定的实施程序也规定得非常简单，往往只进行了原则性规定，不利于实际操作。正是因为行政程序法制缺位，使得行政审批程序缺乏较为统一和规范的强制性规定，地方政府部门在实施行政审批时才会引发一些相关问题。

3.受以往“趋利行政”的影响。这里的“利”指的是部门利益，“趋利行政”是指政府部门在履行行政审批职权时很容易因为主客观原因而追逐部门利益，从而对行政审批造成不利影响。目前，行政审批制度改革的不足之处就是注重善政，良序不足，最终就可能会在“趋利行政”的影响下演变成“歪嘴和尚念歪好经”。正如国务院所推行的清理权力清单就是善政举措，但由于在某些环节缺乏完善的程序进行规范，导致地方各级政府部门在具体执行时就可能出现只废止与本部门利益关系不大的行政审批事项、而将涉及本部门利益的行政审批事项继续紧紧抓在手中的现象。同时，“趋利行政”又会反过来降低地方政府部门制定完善的行政审批程序的热情，从而不同程度地影响了行政审批制度改革的进一步深化。

三、完善地方政府行政审批程序的有效举措

行政审批制度改革已经进入攻坚阶段，行政审批权的配置结构影响到不同集团利益的重新分配，改革的内容不再是中央对地方或市场简单地单向放权或者收权，而是需要从机制上解决顶层设计问题 〔10 〕。笔者以为，要深化行政审批制度改革，防止有些地方政府部门通过较大的自由裁量权将行政审批制度改革异化为自己趋利行政的工具，就必须制定和完善行政审批程序，通过良序来规范和制约行政审批部门，使其只能沿着法定轨道前进，从而深入贯彻党中央与国务院的指示精神，巩固行政审批制度深化改革成果，确保地方政府行政审批制度深化改革的成效。正如黄捷教授所总结的，社会实践中，人们期望将权力关到笼子里的法治理想，在实体法至上的氛围中，原则虚高而不实，缘由便是缺乏技术操作性，具体来说则是程序法治脆弱和落后，事实将会证明，程序法治自身的状态是法治能否有效建设的关键 〔11 〕。