赵靖

随着我国能源结构转型的推进，天然气在中国能源结构中的重要作用愈发凸显。然而，国内天然气供应已无法满足当前经济建设发展的现实需要;所以，拓宽天然气供应渠道已成为当前中国能源安全中的重要议题。无疑，“一带一路”建设是中国天然气供应的重要保障基础。通过法律政策等相关制度构架，促进“一带一路”天然气供应建设，正是实现中国天然气供应安全的有力措施。本文旨在从国内天然气供应面临的挑战与困境入手，有针对性地提出“一带一路”建设背景下天然气供应安全的法律对策，希冀服务于国内天然气供应的安全保障。

国内天然气供应面临的安全挑战

城市化进程的不断推进，以及应对环境污染和气候变化的压力，为天然气这种较为清洁的化石能源在我国的发展提供了丰富的空间。但是，不断走高的天然气需求也对供应安全提出了严峻的现实要求。就此种天然气的供应安全风险而言，其主要体现在以下三个方面。

1、天然气供应面临“供需紧平衡”的现实矛盾

供需紧平衡，乃是指我国天然气的供给侧与需求侧之间存在严峻的供需矛盾，但此种供需矛盾又处于供应能勉强满足需求的张力下。以具体数据来看，2017年，我国天然气消费量2352亿立方米，供应量2402亿立方米，仅有50亿立方米的供应余量，占全年消费量的2.1%。[1]2018年，供应余量约61亿立方米，[2]占全年消费量2.2%。供應余量较少是紧平衡的体现，同时2018年冬季仍有地区出现“气荒”现象也说明了供需矛盾的紧张形势。[3]供给侧方面，我国作为天然气资源国，尽管可以自主开发天然气，但国产气量的增长一直有限，从2006年到2016年平均年增长率为8.9%，剩余供应则依赖进口。需求侧方面，我国天然气消费呈现跨越式猛增的态势，2006年到2016年年均增长率达13.7%。[4]能源结构转型推动着天然气消费量的迅速增长，以北京市为例，至2017年经历了“大气十条”第一阶段的治理工作，农村“煤改气”项目惠及18.5万户居民，压减燃煤1800万吨以上，[5]创造了相当可观的天然气消费需求。需求快速上涨而供应量有限，供需矛盾突出是我们不得不面对的现实问题。

2、对外依存度高

天然气消费量大幅增长，而出于我国能源禀赋的原因，必然导致我国天然气对外依存度不断攀升。进口天然气的途径主要有管道气与LNG（Liquefied Natural Gas）两种形式，管道气主要来自于周边的土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、缅甸等国，LNG则通过长期协议或是在国际市场上现货采购再通过海运的方式运至我国沿海的接收站。2018年我国天然气消费量2803亿立方米，[6]天然气进口达1228亿立方米，[7]其中液化天然气进口约730亿立方米，管道天然气约497亿立方米，对外依存度已达到43.8%，国内使用的天然气几近一半需要依靠境外供应。因为对外依存度的不断攀升，供给较大程度在依赖外国，所以供应的不稳定性形势极其严峻。2019年1月我国就因土库曼斯坦的天然气每日供应量减少而出现问题，[8]而且当时正值我国采暖季用气高峰时期，如果天然气供应突然大量减少，势必会影响我国居民生活采暖与工业用气，在国际市场上临时采购LNG现货又会造成额外的经济损失。因此，天然气的对外依存度不断攀升已经成为了不可忽视的重要问题。

3、调峰能力不足

我国天然气消费有一个显著特点，即用气峰谷时间的不平衡。在冬季受居民采暖影响，用气量会迅速增加并形成一段高峰用气时期，而在夏天则是用气低谷时期，2016年全国冬夏季平均峰谷差达到1.7∶1。[9]储气能力的建设，对于天然气调峰应急保证供应至关重要，然而我国的储气能力还停留在很低的水平，至2017年底我国地下储气库容量占全国天然气消费量的3.4%，远低于国外 10%-15%的水平，[10]应急能力十分有限。而同样是天然气消费大国的美国，截至2017年11月其地下储气库设计容量已达4725bcf，[11]约合1323亿立方米，约占美当年消费量的17.4%。[12]在冬季用气高峰时期，若没有储气库等调峰工具，地方政府往往会采取压非保民的调峰手段，压减工业用气需求，这会严重挫伤企业利用天然气进行生产的积极性，对于天然气在我国的长远发展是十分不利的。可以说，调峰能力的不足，将严重制约我国天然气的稳定供应与未来发展。

“一带一路”建设背景下应对

天然气供应安全的法律对策

如上所述，国内天然气供应安全存在诸多现实挑战需要加以应对。而围绕“一带一路”建设无疑是保障天然气供应的重要选择。为此，通过相关立法举措，从国内、国际两个方面规制“一带一路”天然气供应，将是改变国内天然气供应窘迫的重要途径。可从以下三个方面进行相关法律政策设计。

1、改革油气体制，开发国内市场

我国实际上拥有巨大的天然气储量优势，根据油气资源评价成果显示，我国天然气可采资源量50万亿立方米，[13]以年均2500亿立方米的消费量计算，可供应一百年的消费。其中还未将页岩气等非常规气计算在内，然而我国2018年的天然气产量仅1580亿立方米。[14]要保证天然气的供应安全，开发国内的天然气市场是重中之重，社会主义市场经济体制下产业的发展，离不开市场化的运营。我国天然气行业的现实是，三大石油公司几近垄断经营，民间及外国资本较难进入，导致行业整体缺乏市场竞争的活力。要形成市场化的天然气产业，思路就是进行体制改革。2017年中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》为天然气行业的体制改革指明了前进的方向。实现多市场主体准入，企业间形成良性竞争以促进资源的合理配置及效率的提高，改革的底线仍是保证国家能源安全，改革的目标要形成富有活力的上游开发市场，中游管输市场，下游供应市场和储气调峰市场。

无疑，促进行业发展的持续进行离不开法律的根本保障。我国目前在天然气产业发展及利用方面的立法还有大量空白，主体的法律支撑依赖《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》等，但是依然缺乏专业性的，能够涵盖上中下游整个产业链的《石油天然气法》或《天然气法》。根据各种规划文件的发展方向，天然气在我国能源结构转型中占据重要地位，未来也将成为主力能源。面对目前严峻的供应安全形势及严重滞后的立法，我们迫切需要制定专项立法，对上游勘探开发允许不同所有制主体的企业进入，中游成立全国统一的管网公司并进行严格监管，下游放开气价交给市场需求决定等具体的工作进行规定，明确天然气在我国能源结构中的地位，并辅以行政法规部门规章的具体落实，保障国内天然气产业顺利发展。

2、加强能源合作，严格供应责任

随着世界油气供应的长期相对宽松，市场秩序正由资源主导向市场主导转变，“一带一路”倡议下的油气合作、区域油气资源与市场融合等有着难得的历史机遇。[15]目前，我国管道气的供应国，包括即将于2019年12月加入供气的俄罗斯，[16]都是“一带一路”倡议的参与国。“一带一路”沿线国家2018年对我国LNG的供应量也约占LNG总供应量的一半。根据国际天然气联盟的报告，2017年LNG出口量达百万吨以上的国家有18个之多，贸易额约3986亿立方米，[17]其中“一带一路”国家所占市场份额达71.3%，对中国LNG的需求有着充足的供应能力。总的来说，无论是管道气还是LNG，中国与“一带一路”国家天然气资源合作方面的前景都十分广阔，我们应当围绕“一带一路”平台提供的各种机遇，丰富天然气进口来源渠道，防范长期依赖固定国家供应的风险。在采购合同方面，也通过法律手段采用长期、中期、短期、现货等合同组合方式，在期限较长的合同项下严格约定供应方的供气责任，预留争端解决法律办法，规避供应的不稳定风险。

3、制定储备条例，明确储气责任

储气调峰是天然气供应安全的重要一环，而“十三五”的目标是到2020年将地下储气库工作量提升至148亿立方米，[18]很明显我国在这方面还有很多工作要做。对比国外来看，美国、俄罗斯、意大利等国均有天然气的专门立法，日本更是颁布了世界上惟一一部《天然气储备法》，[19]而我国连天然气的基本法都没有，更遑论储备法。面对我国气候多样而用气峰谷差大、用气需求高而国产气量少的现实，加强天然气的储备工作势在必行。针对我国储气设施严重跟不上调峰需求的情况，应尽快研究制定《储气条例》等法规或规章，明确政府与企业的储气责任分担。同时，由于我国幅员辽阔海岸线漫长，进行枯竭油气藏、盐穴、含水层等类型储气库的选址，及LNG接收站建设及联通方面都有很大的优势，在储备工作方面大有可为。此外，还需要积极探索天然气储备的市场化制度，让储备企业能将低价时所储气在高价时流入市场，运用市场力量让天然气储备有利可获，能够根本上提升企业进行储备的积极性。

结 语

“一带一路”倡议下，我国与各国天然气合作有着广阔的前景，在对外合作方面我们应当运用法律手段，规避供应的风险。同时也应立足现实，加强天然气的国内立法，规范天然气行业的发展，积极融入世界天然气市场。

注释

[1]刘朝全，姜学峰主编：《2017年国内外油气行业发展报告》，石油工业出版社2018年版，第74页。

[2]刘朝全，姜学峰：《油气秩序重构 行业整体回暖—2018年国内外油氣行业发展概述与2019年展望》，载《国际石油经济》，2019年第1期，第31页。

[3]西安市人民政府：《西安市2018年11月23日10时起启动天然气应急保供措施停止对出租车天然气供应》，http：//www.xa.gov.cn/ptl/def/def/index_1121_6774_ci_trid_3017744.html（访问日期：2019年2月28日）。

[4]BP，BP Statistical Review of World Energy 2018，London：BP p.l.c，2018，p.29.

[5]北京燃气集团官网，《全市12.6万户农民“煤改气”》，http：//www.bjgas.com/news.aspx？id=6292 （访问日期：2019年2月28日）。

[6]国家发展与改革委：《2018年天然气运行简况》，http：//yxj.ndrc.gov.cn/mtzhgl/201901/t20190131_927428.html （访问日期：2019-04-01）

[7]国家海关总署，《2018年12月全国进口重点商品量值表》，http：//www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302275/2166536/index.Html （访问日期：2019-04-01）

[8]国家发展与改革委：《发改委经济运行调节局负责同志就土库曼斯坦供气向记者介绍情况》，http：//www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201901/t20190108_925350.html（访问日期：2019-04-01）

[9] 孙德强等，《我国天然气供需现状、存在问题及政策建议》，载《中国能源》，2018年第3期，第42页。

[10]刘朝全、姜学峰主编：《2017年国内外油气行业发展报告》，石油工业出版社2018年版，第79页。

[11]See EIA，Natural Gas Design Capacity and Demonstrated Peak Capacity both Declined slightly in 2018，https：//www.eia.gov/naturalgas/storagecapacity/（last visited on 2019-04-01）。

[12]See EIA，U.S. Natural Gas Total Consumption， https：//www.eia.gov/dnav/ng/hist/n9140us2A.htm（last visited on 2019-04-01）。

[13]自然资源部编：《中国矿产资源报告2018》，地质出版社2018年版，第7页。

[14]刘朝全，姜学峰：《油气秩序重构 行业整体回暖——2018年国内外油气行业发展概述与2019年展望》，载《国际石油经济》，2019年第1期，第32页。

[15]姜学峰等著：《“一带一路”油气合作环境》，石油工业出版社2016年版，第20页。

[16]Gazprom， Russian gas supplies to China via Power of Siberia to start in December 2019，http：//www.gazprom.com/press/news/2017/july/article340477/（last visited on 2019-04-01）。

[17]See International Gas Union，2018 World LNG Report，Barcelona：IGU，2018，p.11.

[18]中华人民共和国发展与改革委员会，《天然气发展“十三五”规划》，http：//www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201706/t20170607_850207.html （访问日期：2019-04-01）。

[19]陈守海，罗彬，姚珉芳著：《我国天然气储备能力建设政策研究》，中国法制出版社2017年版，第153页。

作者简介

赵 靖 西北政法大学丝绸之路能源法研究所研究生，从事国际能源法研究