高鉴国

现代性理论解释现代化过程中出现的新型社会和文化特征，包括各种背离或超越传统的准则、行为和制度[注]Hans Haferkamp , Neil J. Smelser, Edited, Social Change and Modernity, Berkeley: Los Angeles, Oxford: University of California Press, 1992; Marshall Berman, All That is Solid Melts into Air: The Experience of Modernity, London and Brooklyn: Verso, 2010.。英国社会学家安东尼·吉登斯指出，现代性作为现代社会或工业文明的“缩略语”，主要表现为：(1)某种对人类介入及社会变革的开放态度或世界观；(2)复杂的经济制度尤其是工业生产和市场经济；(3)某种政治制度安排，包括民族国家和大众民主[注]Giddens, Anthony, Conversations with Anthony Giddens: Making Sense of Modernity, Stanford, Calif.: Stanford University Press,1998, p.94.。在人们的日常生活和社区领域，“现代性”不是一个抽象概念，而是可以通过经验证据或可视文化呈现的实践或现实。社区中心作为近代新生的社区机构或组织体现了所有社会现代性要素。西方国家率先建立的各类社区中心顺应了人类生活现代化的积极趋势；同时改进和提升社区中心的服务功能，有助于解决相应的现代性冲突。

一、社区中心发展特点与功能定位

随着城市现代化进程，“有组织的康乐”或“积极的闲暇”活动日益成为居民个人发展和社区生活质量的重要特征。作为第三产业的一部分，康乐服务主要提供者是政府、非营利组织、私人或商业机构。其中政府主导的社区中心作为公共服务机构和场所，在很大程度上改变了传统社会中的个人和家庭康乐模式，满足了普通居民日益增长的闲暇和康乐需要，促进了人际和谐与公共参与。

(一)国外社区中心发展特点

作为地方政府部门、社团组织合作运营的社区服务设施，社区中心主要为社区居民提供文化、教育、健身、社交等方面的福利性和公益性服务。这类以文化服务为主的社区中心在不同的欧美城市名称各异，如社区康乐中心、社区休闲中心、社区文化中心等，其功能内涵相互交叉，服务内容有所差异。西方国家的大型社区中心主要由政府部门拥有和运营。比如，目前美国纽约市各类公共性社区中心为49家，在市内各区形成完整的社区中心服务网络。加拿大多伦多市共有134个社区中心或康乐中心，分别从属于各政府部门、非营利组织、私人和商业机构等[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.10.。加拿大温哥华市政府为主体投资建设和参与管理的社区中心达24家[注]加拿大温哥华市政府在市中心地区另外开办了3家专门为低收入和风险人群提供服务的社区中心，与其他24家社区中心分开运营。，通过签订“合作运营协议”的方式，与社区组织分担社区中心运营和管理责任。一个多世纪以来，西方国家的公共性社区中心经历了一个从设施兼用到设施专门化，从单一功能到多功能，从小规模到大规模，从政府部门委托资助到主导合作的进程，其历史发展呈现以下特点：

第一，不同国家和区域的发展呈现阶梯性差异。西北欧和北美国家的城市化进程和社区中心建设，大致出现三个基本的区域阶梯差异：(1)西北欧国家的“民办官助”模式。社区中心主要由民间或社区组织拥有和经营，政府部门提供资助，如英国的城市社区中心。(2)北美国家东部地区“官民结合”模式。更多呈现多元化的建设和运营模式，民间和政府主办的社区中心并举，如纽约和多伦多。(3)北美国家西部地区“官办民营”模式。由政府投资、主办并交付社区组织运营的更大规模和多功能社区中心的数量增加，如温哥华和西雅图。这些阶梯差异与西方国家和地区移民及城市化进程中呈现从东到西的走向有关，尤其是北美国家西部地区，城市开发时间较晚，而这个时期的经济发展水平提高，城市规划的力度加大，使得社区中心建设与城市扩展相对同步进行。

第二，政府部门在社区中心建设、运行和管理中的作用日趋增强。随着社区中心逐步成为公共服务的一部分，西方国家各级政府部门普遍加大在社区中心建设中的主导作用，表现在：(1)联邦、区域和城市部门设立社区发展基金，支持社区中心的建设；(2)政府不同部门依托社区中心作为平台发送各类公共服务；政府的公园局、社会服务部、儿童服务部、公共卫生局、体育中心理事会等部门针对其职责和服务人群需求，都依托社区中心直接举办或资助各类服务项目。

第三，社区中心服务供给主体的多元性与伙伴关系。具体表现在：(1)社区中心的管理和运行主体有政府部门、社区非营利组织和商业机构，形成各自不同的运行体系；(2)各管理和服务供给主体之间相互契合，相辅相成，包括政府部门将一些公共社区中心委托给非营利组织来运行，同时资助慈善组织或非营利组织主办其社区服务中心(如邻舍中心)。而这种伙伴关系不意味着政府部门减少自己在公共服务供给和管理中的责任。从温哥华社区中心的伙伴模式中(图1)，可以看到合作各方在规则和程序上日益规范化，注重以服务效率、公平和问责为准则调整双方的工作关系。

第四，社区中心逐步实现专门化、体系化的提升。北美的公共性社区中心经历了依托公共学校设施向设立专门康乐设施的演变过程。在绝大部分社区中心设立初期，主要为本社区居民使用，逐步向网络化、一体化发展。温哥华2010年有24家社区中心，在距离每个家庭3.5公里范围内都有一家社区中心[注]温哥华公园与康乐局：《2008年年报(中文版)》，Vancouver Board of Parks & Recreation, 2009，第1页。；目前大部分社区中心实行“一卡通”，实现了社区中心体系的服务整合。社区中心与其他社区机构与设施形成更大范围的康乐体系，如多伦多有172所公立学校的文体设施被政府协调使用[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.11.。随着社区中心的发展，地方政府部门和行业组织逐步形成相对统一的服务标准，不断提高服务规范和质量。

(二)对社区中心的功能定位

在西方国家，社区一直是居民日常生活和社会参与的重要领域，而社区中心和社区组织构成最基本的社区平台。从社会学意义上，社区中心可被归为美国社会学家Ray Oldenburg所称的“第三空间”(指咖啡厅、酒吧、图书馆、博物馆、公园等)，这些非正式的公共空间不同于人们的家庭(第一空间)和工作场所(第二空间)，对公民社会、民主、公共参与和社区归属发挥着重要功能[注]Ray Oldenburg, Celebrating the Third Place: Inspiring Stories about the “Great Good Places” at the Heart of Our Communities, New York: Marlowe & Company, 2000.。人们一生时间的大部分在相对隔绝的家庭和职场渡过，需要有一个在人际关系上更加平等和中性的“第三空间”实现更加多样化的愿望或追求。从社会工作意义上，人们现在更多用“以地域为基础的服务”取代“以社区为基础的服务”，因为前者更容易体现一种以特定地域社区范围的服务，而后者通常有地域范围的不确定含义或指以人群为基础的功能性社区。

社区中心作为地域性服务设施，是实现人们“积极的闲暇”、“终生康乐”、“社区参与”和“领导力”的重要途径，同时具有更广泛的社会和经济效益。从服务理念和使命而言，发达国家提出了“积极的闲暇”(有利于健康、学习和参与的闲暇活动)、“终生康乐”(从儿童到老年的康乐活动)、“社区参与”(体现公民合作和志愿精神的活动)、“领导力”(体现团队组织的责任心和才能的活动)等概念，强调社区中心闲暇和康乐活动的发展性和社会性功能，而不仅是一种个人化的消遣或娱乐。

西方国家在社区中心的管理方式中贯穿着以人为本的现代服务理念。早在美国20世纪初的学校社区中心时期，就提出了“一年12个月，一天12小时”的开放标准[注]Dahir, James, Community Centers as Living War Memorials: A Selected Bibliography with Interpretative Comments, New York: Russell Sage Foundation, 1946, p.42.。20世纪40年代美国一项社区中心调查中制订了评估社区中心服务项目的25条标准[注]McKenzie, Kathleen Elizabeth, Community Centres and Their Leadership: A Study of British Columbia, Vancouver: The University of British Columbia,1947,pp.13-14;Grand Junction, Community Recreation Survey, Grand Junction Recreation Commission, Inc, 1945,p.36.，这些标准可归纳为以下几个方面：(1)可接近性。保持全年开放，充分利用现有全部设施，确保活动的安全和卫生条件。(2)公平性。注重对所有的人提供平等的机会，为不同性别者平等地提供活动机会，服务于各年龄阶段人群。(3)多样性。承认人们的不同品味和兴趣，提供多样化的活动形式以满足广泛的个人选择，包括被动和主动、室内和室外、集体和个人的活动，针对业余时间的不同阶段提供活动，并遵循社区的特定爱好和需要，重视社区条件或人们需要的变化。(4)进步性。提供具有进步和积极意义的活动，尽可能发展各种技巧、智力和能力，提供创造性表达机会以及发展良好公民精神的机会。(5)参与性。鼓励个人和群体提供(举办)他们自己的活动，提供出口以满足建立社会交往关系的愿望，让所有的参与者分享对活动的计划和控制，并鼓励以家庭为单位的参与。(6)有效性。最大限度和有效率地使用已有经费，同时注意在所有人现有资金能力范围内安排各项活动。(7)整合性。在项目设置上与其他社区活动相关联，延续参与者在学校所学习和开发的业余技能和兴趣，以及在成人层次持续的活动。西方国家对于社区中心的直接功能定位包括以下几个方面：

首先，满足城市居民对康乐、文化、教育和社交的需求，促进其个人发展。1944年英国政府教育部颁布的《社区中心》报告是一个具有重要历史意义的文件，该报告指出英国的社会发展已经到了一个新的阶段。在这个阶段，传统的工作与闲暇的两重划分，需要被以下三分法所取代：(1)工作，即为谋生而劳动，不论喜欢与否；(2)休息、运动、康乐，恢复身心状态；(3)“真正的闲暇”，基于各种更多和更高的“精神”追求和选择[注]Community Centres,Nature (London), Vol.155, 1945, p.387.。在西方国家来说，社区中心作为儿童和青少年培养各种知识技能和社会素质的校外第二课堂，是实现人们早期参与和终生康乐的起点站；终生康乐活动能够促进身心健康，减少疾病、延缓衰老；相关研究也发现，康乐活动对患有压力感、抑郁、焦虑等心理或精神疾病者具有明显的治疗作用，经常参加文体活动的人容易有更高的认知能力和学业成就[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.3.。同时，社区中心能为人们延伸家庭生活和职场活动提供便利平台，包括举办大中型家庭或邻里聚会(婚礼、聚餐等)、机构团队活动等。

其次，促进社区参与，提升积极的社区认同和公民责任感。美国公共政策学教授罗伯特·帕特南(Robert Putnam)特别强调公民组织和社区生活带来的社会效益和价值[注][美]罗伯特•帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，江西人民出版社2001年版。。社区中心为社区各种节庆活动、志愿活动(如协助服务项目和社区活动、参与咨询团体和青年委员会、辅助前台或信息接待、参加宣传和筹款活动等)、公民议事会议以及政治家和政府官员征询民意提供便利条件。社区中心的人际交流有助于减少社会隔绝，增强个人与社区之间的相互理解和宽容，建立广泛的社会网络。许多人将社区中心志愿活动看作是最高的康乐形式之一[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p. 41.，志愿者并不是替代专职人员的工作，而是通过广泛参与来使社区中心为居民提供更多更好的服务。社区中心作为社区(中心)协会和其他团体的工作和聚会场所，构成社区居民管理和参与社区事务的重要途径。社区中心作为重要的社区资产形式加强了居民的认同和归属感。如加拿大Saskatchewan省Aberdeen是一个不到600人的小镇，2005年自主建成大型多功能社区中心后，极大提升了当地居民的社区自豪感。

再次，整合和推动广泛的社会服务，构建政府部门、社会团体或学校开展服务的重要平台。政府多个部门通过社区中心提供青少年、老年人、残疾人、家庭、保健方面的服务项目，把社区中心的活动投入视为各类社会问题的预防投资。据加拿大卫生部提供的预测数据，为居民的体育活动投入1加元，可以节省11加元的医疗费用[注]Scott Haldane, “Scientific Research Supports Recreation for Children Living in Poverty”，Parks and Recreation Canada，58 (6), 2001，pp. 40-41.。各类公共和非营利社会服务机构在社区中心内外开办集中或外展活动，如弱势家庭成员的社会支持、毒品或酒精依赖者的康复、风险青少年的个人成长以及自杀预防工作等。社区中心为儿童照看、信息咨询、食品银行、教育培训等一站式服务提供了安全的环境。西方国家的一些社区中心也重视和鼓励以家庭为单位的活动或服务参与，包括实行“家庭会员卡”、组织针对家庭的文娱活动，对家庭成员参与项目进行收费减免。

最后，体现城市宜居水平，提升城市的竞争力和经济发展。根据著名的“美世全球城市生活质量调查”，温哥华、多伦多一直排名前列，2014年分别居第5和第15位。美世公司评估排名的十类核心评估指标包括政治与社会环境、经济环境、社会文化环境、医疗卫生政策、学校与教育、公共服务与交通、康乐、消费物品、住房和自然环境等[注]Mercer Survey， Quality of Living Reports，http://www.imercer.com/products/quality-of-living.aspx，2017-02-28.。温哥华、多伦多以及纽约(纽约被定为100分，作为其他城市评分指引)被认定为高生活质量的城市，与其优越的康乐设施(包括先进的社区中心)和公共服务水平密不可分。这些康乐和公共服务条件是保证其劳动者及居民身心健康的重要因素。许多跨国公司根据美世生活质量调查的结果来确定其赴海外城市派驻人员的津贴标准。人口和经济的流动不仅取决于城市的经济因素，也取决于其休闲和康乐条件。城市居民以及外来访问者享受到优良的社区中心、公园系统，会从比较经验中加深对城市功能和生活质量的了解，从而增强这些城市作为工作、生活和投资目的地的吸引力。

二、社区中心管理和运营模式

西方国家社区服务管理上的现代性体现在以地方政府和社区组织的伙伴关系为基础，实现产权和管理模式的多元性、服务人员职业化与专业化、设施分组和服务标准化以及项目分类和服务收费改革，从而尽可能适应各类社区居民群体日益增长的康乐消费需求。

(一)所有权与管理模式

社区中心作为开展公共或非营利服务的康乐设施，其产权形式主要有以下几种：(1)政府所有。社区中心属于地方政府所拥有的设施(包括建造社区中心的土地产权属于政府)，但其管理责任不一定由政府部门直接承担，通常委托给社区非营利组织运营。(2)社区所有。中心由社区组织(如社区协会)所拥有并管理，得到地方政府部门的承认和资助。(3)私人商业公司或宗教组织所有。可能出现两种情况：一是私人或私人公司拥有产权，但出于慈善和公共关系目标而无偿提供其使用权；二是有偿或低价出租，供社区非营利组织开办社区中心使用。

社区中心的投资建设主体有三类：地方政府、社区居民和企业。建设经费来源包括本地政府开发改造基金、上一级地区和联邦政府资助、公园费、社会募集。基于不同的城市社区规模以及建设、管理主体组合，形成了不同的建设筹资模式，包括：(1)地方政府主导模式。2002到2011年间加拿大温哥华市的社区中心设施建设和更新经费的绝大部分(99%)来自该市政府预算(房产税和土地开发收入)[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement (PPT), February 4, 2013. p.8.；(2)多级政府合作模式。2011年建成的加拿大Morinville社区文化中心建设投资1100万加元，其中联邦政府和省的资助经费为600万元[注]Community Center, Journal of Commerce, 67 (Aug 23, 2010).；(3)多元合作模式。加拿大萨斯喀彻温省的Aberdeen社区中心建设经费主要由社区多年的自筹积累(公司赞助、居民捐献)并得到省政府的社区启动基金资助[注]Aberdeen Rec Complex, About Us, 2015, http://www.aberdeenrecplex.ca/.。

西方国家地方政府部门参与社区中心服务供给的途径主要有四种：直接运营、委托运营(包括半委托运营)、许可和租用、服务购买(项目资助)。前三种主要针对政府部门所投资建设和拥有产权的公共社区中心；后者指通过法律规章和财政资助，参与民间社区中心的管理和服务提供。在这些运营模式中，政府部门的角色以及与社区组织之间合作关系呈现不同特点。

(1)直接运营。由政府部门专职人员直接管理中心的行政和服务。美国纽约市公园局所属的49个康乐设施，分布在5个行政区。其中35个康乐中心和10个活动中心(活动中心的功能与康乐中心相同，但设施和项目的数量较小)由公园局直接管理；其他4个康乐设施委托社区组织运营，称为“社区中心”(表1)。相对来说，政府部门直接运营的社区中心数量不多，主要是一些大型综合性社区康乐中心和为特殊人群服务的社区中心(如温哥华卡内基社区中心)。

表1 纽约市社区中心类型与分布

资料来源：New York City Department of Parks and Recreation,RecreationCenters,http://www.nycgovparks.org/facilities/recreationcenters。

(2)委托运营。由地方政府所任命或委托社区组织进行相对独立的运营。委托运营的具体模式有所差异，大致有任命委托和协议委托等形式。多伦多市政府公园局所属10个公共社区中心采取任命责任制下的委托运营模式——管理委员会成员经社区成员选举产生后由政府任命，不领取报酬，实行任期制(四年)[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.10,16.。温哥华市公园与康乐局所属24个公共社区中心采用一种协议责任制下的委托运营模式，即政府公园与康乐局与各社区(中心)协会(独立注册的社区非营利组织)签订委托运营协议，分工承担社区中心的管理与服务(参见下页图2)[注]James E. Thornton, “Community Centers of Vancouver and their Adult Activities. in Adult Education in British Columbia”, Journal of Education, University of British Columbia, Vancouver. No. 18, 1971, p.55.。

(3)许可和租用。许可和租用制度也是政府部门委托运营的途径之一。主要是将社区中心的某些设施(多功能室、体育馆、网球馆)按时间段(半天、全天或季度、年度)交由个人、俱乐部或其他社区组织租用或借用，供其自主开展项目和提供服务，政府部门则给予必要的监督和指导。这种许可租用制度有利于推动那些新兴的服务项目在起步时期的发展，扩大社区中心现有设施的利用率。对一些达到非营利组织专业资质的长期合作伙伴，政府部门常免除其许可费或租金，以稳定和扩展现有的某些重要项目服务。

(4)资助经营(服务购买)。政府除直接运营或委托运营社区中心外，还投入经费资助社区非营利组织自主开办或运营的社区中心。遍及西方各个国家的著名社区组织——邻舍中心或社区睦邻中心，具有悠久的推行慈善服务和社区发展的传统，是政府部门项目资助的重点对象。政府部门一般也重视资助族裔社区文化中心的活动，以及在各类社区中心通过项目招标或服务购买形式扩大公共服务。政府对委托运营和资助经营的非营利组织有具体的资格规定。

(二)运行经费来源与专业人员构成

社区中心的主要运行经费来自地方政府常规财政投入、项目资助、会员付费、服务收费、场地租金和社会捐献，具体经费来源结构与不同社区中心各自的管理运营模式有密切联系。一般而言，由政府部门主办的社区中心，经费较多来自政府财政预算；由社区组织主办的社区中心，经费较多来自社会和公司捐献。

西方国家的社区中心主要工作人员由专职人员担任，功能完整的社区中心需要雇用各种岗位的专职人员。专业人员的配置标准主要与项目设置有关，指导少年儿童项目的专业人员配置比例标准较高。一般学龄儿童(5-12岁)项目的老师与学员的比例标准是1∶10[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.27.。在服务实践中，专业人员的配置常常取决于服务项目的内容等级和收费额度，一般来说中高级培训项目人员配置比例高于初级项目，以使得服务对象能够得到充分的指导。

社区中心工作人员除了岗前基础培训，许多岗位需要具备专门的证书或课程文凭资格，如儿童服务从业证书、水上运动项目人员资格证书、体育科目教练证书以及其他急救、救生技能证书，社区中心员工继续教育的要求包括接受年度或季度培训。一些西方国家的大学和社区学院设有“康乐管理”专业(学士学位)，培养公园或康乐中心从业人员，主要课程涉及项目的技术指导、财务预算和服务评估。美国大多数州设有康乐管理继续教育和资格认定的专业机构。全美康乐和公园协会负责授予的“公园与康乐专业人员证书”是全国性的从业资质证书。

(三)设施分级和服务标准化

除了在建设阶段对社区中心的建筑规模和设施质量标准做出相应规定外，西方国家政府部门在社区中心后续管理和更新过程中，也发展出社区中心设施分级制度。如加拿大多伦多市对社区中心的各类运动场馆、多功能活动室、内部餐厅等设施规模进行分级(特、A、B、C等4个级别)[注]Toronto City Council, Permit Allocation Policy, September and October, 2004.。这些设施分级指标可以用于对服务条件或等级的评估和制订收费标准，也用于作为政府确定资助数额的依据。

西方国家社区中心已经形成一系列服务质量标准与评估方法，便于服务项目规范化推广和服务过程的计划与监管。如加拿大社区中心的儿童服务项目必须按照国家规定的“五大准则”(关爱、友好、参与、游乐、专长)进行设计和执行，各中心开办的学前教育、游泳、体操技能等方面的训练班需遵照全市统一的标准化课程内容；所提供服务指南的编辑格式实现统一和标准化[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.29.。

政府部门使用不同的工具评估和处理所属社区中心的服务质量问题。包括：(1)网络计算机信息平台。从政府部门社区中心服务网站平台自动生成的项目、课程和设施预订情况的数据库可以获得服务参与和使用的基本信息。(2)常规的评估制度。如通过问卷、意见箱、接访日、焦点小组等形式在每期项目结束后进行满意度调查，定期征求服务对象、公众和社区组织(如社区中心指导委员会)的意见反馈。(3)服务投诉制度。如服务对象有意见能按照明确的渠道进行投诉，相关责任部门则按照跟踪处理程序(投诉纪录、案情预估、解决方案)及时处理。通过这些评估发现，影响服务使用者满意度的最重要因素有社区中心的安全、卫生条件和工作人员提供辅助服务的情况[注]Communities and Neighborhoods Team, Community Centre Satisfaction Survey: A Summary of Our Findings. Oxford City Council Locality Office, 2011, pp. 1-8.。

(四)项目分类和服务收费改革

目前西方国家社区中心针对居民的需要和条件，提供不同类型服务项目，形成了相对完整和成熟的项目管理体系。多伦多公共社区中心的服务项目被划分为普通居民的注册项目和限时项目，残疾人的适应性项目和整合性项目，根据是否有政府专项财政补贴而区分的初级项目和中级项目以及特惠社区中心和非特惠社区中心(参见表2)。政府部门根据这些项目分类和中心分类，制订相应类型服务的供给或管理计划，调节财政资源与服务供给之间的关系。

表2 多伦多公共社区中心的服务项目和管理类型

资料来源：The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division,TheRecreationServicePlan2013-2017, Toronto, 2012.

注册项目与即时项目的分类是西方国家社区中心服务管理现代化的重要内容之一。注册项目是指那些需要经过提前申请登记并有专人指导的系列化课程，通常设定不同的学时，并分为不同的班级、学期和收费标准。许多注册项目是标准化的，可以在不同的地点同时或衔接开设。2011年，多伦多在社区中心以及各类康乐设置主办的注册项目达6.3万，主要有水上运动、野营、体育运动以及课外康乐活动，大部分参加者是儿童和青少年，占注册学员的3/4以上[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.7.。即时项目指那些不需要提前登记、随时可以参加的项目；绝大部分(90%以上)即时项目通常不收费。即时项目方便各年龄段居民选择在自己自由的时间参与，尤其有利于提供代际和家庭成员的参与机会。随着居民需求量和参与率的增长以及服务设施的增加，无论是注册项目还是即时项目的数量都在增多。但是近年来西方国家社区中心开设的注册项目在两类项目中的占比日益增高，这标志着更多参与者的康乐活动趋于常规化。

多伦多市引入服务项目分级制度作为一个发展规划工具，将社区中心的各类项目分成“初级项目”和“中级项目”两大类。初级项目指满足社区成员共同的最基本需要的项目，又分为普及性初级项目(在所有社区普及)和响应性初级项目(在重点社区设立)。中级项目指那些满足特定发展性需要、使少数个人收益的项目(如私人高级培训课程)。政府部门要求社区中心制订出响应社区基本需要的初级项目“菜单”， 以此作为居民参与终生康乐的起步项目，并作为所有公共性社区中心的服务重点。政府将把对基本项目和从业人员的支持纳入管理目标，并将政府资助项目中属于基本服务项目的比重保持在80%以上[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.7, 55.。

长期以来，服务收费是关联经费收入和活动参与的一个相互矛盾的问题。从20世纪90年代以来，西方国家一些城市增加服务补贴、减少服务收费，旨在扩大低收入者、残疾人、儿童、青少年、老年人等人群对社区中心的参与。这些政策措施包括：第一，直接现金补贴。对低收入家庭的成员按年龄段给予固定的年度现金补贴信用额，供其用于所选择的收费服务项目。第二，“特惠中心”制度。将低收入居民比率高(30%以上)的地区的社区中心列入“特惠中心”系列，其部分项目对成年人免费，所有项目对儿童、青少年和老年人免费。第三，免费的即时参与项目。主要是一些外展服务项目和针对不同背景、收入和需要人群的服务项目。[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, pp. 57-60。多伦多市自1999年设立“特惠中心”制度，在2011年取消了了针对成人的免费项目，保留了所有对儿童、青少年和老年人的免费项目。第四，间接现金补贴。对低收入家庭成员持有的社区中心会员卡(IC卡)输入相应额度的服务缴费补贴(配额)，例如温哥华的“闲暇通行项目”。这些措施体现了权利、公平和平等理念，也明显提高了优惠人群的活动参与。

三、存在的问题与发展趋势

一般而言，现代性反映出由欠发达到发达的社会变迁。然而现代化并不是一个均衡的过程，当代一些社会学家曾用“现代性断裂”、“现代性冲突”、“现代性危机”等命题[注]文军：《逻辑起点与核心主题：现代性议题与社会学理论的研究》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2002年第5期。解释西方社会文化中存在的技术升级、权力堕距和利益格局难题。目前西方国家社区中心存在的各种问题也体现了现代性自身的进化梯度或多面性，主要表现在[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017, Toronto, 2012, p.56.：

第一，设施换代和服务升级问题。不少城市社区中心的数量、规模、项目和设施条件不平衡，尤其是老城区和新城区的社区中心的建设时间、功能设计、服务范围、交通距离方面存在较大差异。早期社区中心的建筑设施无法满足居民日益增长的多种需要，设施升级改造的资金压力大。如2012年多伦多市一半以上社区中心的建筑使用时间已达 25-49年，约1/4的社区中心建筑使用时间超过50年，每年维修经费持续增加，在2013年已达 3亿加元。各中心开办的一些技能发展项目的培训课程内容不统一，相互不衔接。

第二，服务使用公平的问题。(1)政府主办或委托运营的公共社区中心相对得到更多财政资助，能提供更多机会平等的服务项目；非营利组织主办的社区中心在服务规模和能力上达不到公共社区中心的水平；(2)一个社区中心的会员卡通常只能在本中心使用，需要多个会员卡才能使用其他社区中心的设施；(3)由于不同社区居民的收入差距，在服务使用中出现某种社会隔离；(4)有些社区中心给低收入居民提供补贴的“优惠卡”，常常不能在一些高收入社区的社区中心使用。

第三，社区中心的服务质量和志愿者参与问题。比如，开放时间不足以满足需要，单独针对女性群体的服务项目较少，对新移民和流动人口的服务存在信息连接和语言沟通上的障碍，优惠补贴手续和租用许可程序较为复杂，部分工作人员面对多文化背景人群的服务态度和能力有待改进；有“价值”、“创造性”和责任担当的志愿服务机会不充分，存在着各种时间、岗位、申请手续、保险和责任、服务设施信息以及交通成本、激励手段上的限制；与非营利组织和其他服务提供者的相互责任义务规定还存在不清晰之处等。

第四，内部管理和责任风险问题。一个城市的各个社区中心建立了基本的服务评估制度，但还没有完全建立综合性数据收集和地区性评估体系。政府部门有关社区中心的服务使用统计信息缺乏，影响了对服务改革的决策和执行能力。在优化和整合使用社区中心体系方面，政府部门与其他合作方难以达到一致意见；在角色和责任发生演变后如何提高风险管理和问责的水平。社区中心协会的经费收入不能最大程度投入服务，留存收益逐年增加[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement, February 4, 2013. http://vancouver.ca/files/cov/2012-02-04_ParkBoardSpecialMeetingPresentation.pdf.。

第五，社区性与公共性利益的冲突与协调问题。在社区中心建设和运营过程中遗留下某些资产归属和管理职责不清的问题。如温哥华市社区中心由地方政府部门预算资金、社区组织募捐资金和其他政府项目基金共同投入而建设，其中部分早期社区中心建设中来自社区组织的募集资金与来自各级政府的资金数量相当，就社区中心的资产属性具有争议。这种产权归属不清的情况，对合作运营各方界定和调整双方的权利关系产生复杂的影响。2013年温哥华有16个社区中心协会接受政府部门提出的新合作运营协议，统一开放所有包含政府财政补贴的服务项目；而另外6个社区中心协会则坚持先前合作协议有关自主权的规定，以及双方合同执照中有关只有经双方同意或根据一方善意下的充分理由才能终止运营权的规定，主张自主决定那些由社区协会着重补贴的服务，这些服务主要面向本社区居民或本社区中心协会成员[注]The Supreme Court of British Columbia legal proceedings: Hastings Community Association v. The Vancouver Board of Parks and Recreation, 2014 BCSC 80. 17.。双方在服务取向和权责界线上的争议僵持不下，甚至诉诸法庭裁决。不难发现即使是西方发达国家，在如何平衡社区中心的自主性与公共性、封闭性与开放性问题上，也需要经历一个长期的过渡和磨合过程。

在各种失衡、矛盾和冲突过程中，社会现代性也在不断重建自己的合法性基础。针对社区中心服务中仍然存在的问题和面临的挑战，西方国家相关政府部门提出了相应的发展目标和改进措施，包括：

第一，全面提高服务项目的质量和标准化。在已经实现的儿童服务质量管理之外，提高其他各年龄段人群和各项目领域的服务质量，包括：各种工艺、教育、培训活动分级进行，更多的中高级项目出现；传统的救助性社会服务项目减少，教育和康乐性服务项目增加；加强在安全、健康和技能发展等方面的指标要求，促使服务效果最大化；协调和统一不同社区中心的服务项目，在名称、内容、周期、收费等方面相对一致，实现各社区中心服务项目与居民终生康乐、教育之间的衔接；扩大和加强社区中心的跨社区合作，将分散的社区中心整合为统一的社区中心网络；实行一卡通，提高计算机在线服务能力。

第二，实现服务公平原则，进一步提高社区中心的参与率和居民的参与能力。提供特殊服务，对学龄少年儿童和老年人普遍实行优惠收费；对低收入人群减免收费或半价收费，并提供相应外展服务,增加便于低收入者和其他弱势人群的即时参与项目并给予特惠补贴，同时收集调查数据来了解居民使用社区中心的能力。温哥华市公共社区中心所实行的“一卡通”制度和对低收入居民的间接补贴改革，使低收入居民可通过优惠卡平等地使用市内各个社区中心的主要服务项目。

第三，改进社区中心的服务项目推广和志愿人员管理工作。包括提供更多的服务指南印刷品和网站信息，并通过社会媒体加大宣传力度；改进社区中心服务项目注册方法，使用不同年龄居民各自容易接近的方式进行项目注册；通过建立统一的志愿者队伍管理体系，有效沟通专职人员与志愿者的合作，完善志愿者招募、培训、使用、监督、评估和激励机制，包括给工作人员和志愿者编辑详尽的《志愿服务指南》作为必要的参考工具书，开发网络数据库以联系志愿者资源和进行筹款。

第四，提高政府部门对社区中心服务事业的管理水平。管理改革的重点是增强运营管理的可持续性、可问责性和透明性[注]The Vancouver Board of Parks and Recreation, Four Guiding Principles for a new Partnership Agreement, http://vancouver.ca/parks-recreation-culture/community-partnership-agreement.aspx;The Vancouver Board of Parks and Recreation, A Better Way Forward: A New Community Partnership Agreement (PPT), February 4, 2013. p.20.。包括扩大政府的财政资助，并通过梳理各类财产和强化统一监管，提高各社区中心管理组织的资金使用效率；加强政府部门内部和与社区组织之间在服务提供和信息交流中的沟通合作；制订中长期发展规划，坚持科学化和公平原则，优先重视社区中心设施建设和更新，持续改进面向大众的服务；建立完善社区中心系统的服务评估和报告制度，使政府部门基于数据收集和分析清楚地确立发展目标，同时让公众了解未来项目和服务的发展前景。

四、结论及讨论

从西方国家社区中心的建设与运营经历，可以看到过去相对分散生活的社区居民日益增强其文化、康乐和信息活动的整合；社会各部门的专业化程度提升，分工和区域的相互依赖性加强；科学技术不断发展是在通讯领域的广泛应用促进了服务标准的提高；政府公共部门权力和服务范围的日益增大，超越或取代了社区组织的自身利益和文化取向；大众传媒驱动的社会文化传播也日益取代和削弱地方或社区文化习俗。这些具有进步性、合理性和不可逆转的现代化实践蕴涵着进化中的社会人文价值与市民参与权利所提供的动力。西方国家社区中心的现代性要素的扩张和提升可对中国提供一些有益的借鉴：

(一)提升对社区中心在现代经济与闲暇生活中重要性的认识。现代化经济与闲暇需求的发展，催生了公共性社区中心这一贴近社区居民的重要公共服务设施，改变了西方国家近代以来依托社区会馆、教堂建筑和商业机构提供相应康乐服务的传统主流模式。尤其是北美国家依托相对于欧洲国家早期工业化国家的优越地理条件和后发优势，在现代城市发展过程中将社区中心建设作为提供公共康乐服务的重要途径。社区中心作为一种先进的社会服务形式体现了居民需要的满足和生活的质量，体现了城市规划和社会管理的水平。2017年底，中国常住人口城镇化率已经达到58.52%[注]国家统计局：《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》。，并将以每年1%的速度持续增长。然而人居环境的核心是人，而社区中心是最能反映居民需要的社区服务途径之一。

(二)将社区(文化)中心建设纳入公共服务设施建设体系。西方国家各级政府是提供普通居民公共文化服务的主体。各级政府需要为公民提供基础性公共服务，包括公立学校的文体设施向社区开放(如多伦多172所公立学校的设施被政府协调使用[注]The City of Toronto Parks, Forestry and Recreation Division, The Recreation Service Plan 2013-2017. Toronto, 2012, p.11.)。在这种体制下，职业化的文艺和体育通常以市场供给为主，而普通居民的康乐服务则是以地方政府部门供给为主。各级政府逐步树立起确保社区中心经费充分性和均等化的责任，不仅提高了对社区中心的经费投入，而且改变了经费拨款的方式，建立了一套网络拨款系统来调控中心经费的使用。西方国家的公共社区中心系统已经形成了成熟的管理机制：具有明确的政府职能部门(通常是公园局)主管，并协调其他公共部门参与；社区中心有固定财政投入并独立运行；实行直接运营或委托运营。从中国公共(文化)政策上，城市社区中心的功能定位仍在辨识中；在建设管理实践方面存在着民政部门、文化部门、宣传部门多头主导、分工模糊的问题。目前中国已经形成不同城区级别的文化馆体系垂直格局，但还没有形成城市社区性文化中心的横向系统。新世纪以来上海等地率先启动的新型社区文化中心建设已经提供了重要经验，需要给予进一步的总结和倡导，并将社区中心作为核心指标之一纳入中国公共服务体系评估和文明城市评选的标准体系。

(三)解决社区中心如何以社区为基础的功能定位和规模定位的难题。通过借鉴发达国家的经验，中国可对社区中心的服务范围、规划布局、基本设施定位和分级等方面作出明确规定，注重根据社区居民的基本需要进行功能设计和确定建筑规模，形成长远和高水平的社区中心建设和发展规划。目前的中国城市公共性社区中心作为综合性的文化服务设施，已经具有开展文体活动、技能培训和社会活动的多种功能。但中国的社区中心建设先后形成以民政部门主导的“社区服务中心”和以文化部门主导的“社区文化中心”两类功能定位；同时在社区管理体制中存在着“居委会社区”和“街道社区”两种模式取向，使得社区中心的管理主体存在明显的层次差别(居委会和街道)；专建的城市社区中心极少，已经开发的城市社区中心主要是经过建筑改造而成，因此需要对综合功能作出进一步设计，加大建筑面积和设施规模，提升应有的服务质量和规模效应。

(四)发挥社区组织在社区中心管理中的重要作用。无论在英国、加拿大还是在美国，各种社区协会、社区中心协会或由社区组织主办的社区中心都体现出以公民参与为核心的社区治理模式。通过社区中心的多模式建设和运营的发展，可以看到国家与社区的关系以及发生的转换或变化。政府部门和社区组织在社区中心的建设开发和管理利用过程具有各自不可或缺的地位和作用，形成一种Duit and Galaz所界定的强治理结构，即强国家、强社会模式[注]A. Duit , V. Galaz, “Governance and Complexity: Emerging Issues for Governance Theory”, Governance, 21(3), 2008,pp.311-335.。尤其在加拿大，社区中心协会作为更高层面社区(居民)协会的成员之一，形成更专门化的主体力量参与社区中心的管理。从现有政府职能部门管理体制下，需要对社区服务中心和社区文化中心进行整合：直接管理或委托运营主体由居委会向街道办事处(市、区政府)提升，政府主管部门由民政部门向文化部门转移。目前中国大部分城市社区中心还不是独立的法人机构，难以实现稳定的服务职能。只有赋予社区中心独立的法人地位，才能使其获得争取资源的充分机会，以及来自社区居民的巨大促动力。

(五)提升社区中心的人员专业化和服务标准。西方国家社区中心的基本管理和服务岗位最早实现了专职化，由具备职业资质和能力的人员承担服务职责，以提供满意的服务为宗旨，并拥有了固定和稳定的服务使用人群(顾客)。社区中心提供的各项服务也具有专业性：一方面核心服务由具备相关文凭资质的专业人员提供，另一方面整个服务过程按照一套科学的程序、规范和标准来执行。中国城市社区中心建设总体上还处于起步阶段，还没有实现工作人员的职业化、专业化和形成较为成熟、健全的服务标准。政府文化主管部门目前已经针对县城、小城市、中等城市和大城市拟订了文化馆站的标准[注]文化部：《文化馆建设标准》(建标136-2010)，《文化馆建筑设计规范》(JGJ/T41-2014)，《乡镇综合文化站建设标准》(建标 160-2012)，以及《文化馆等级必备条件和评估标准》(《文化部办公厅关于开展第四次全国文化馆评估定级工作的通知》附件1-4，2015)和《全国乡镇综合文化站评估定级标准指导纲要》(《文化部办公厅关于开展第一次全国乡镇综合文化站评估定级工作的通知》附件，2013)；国务院办公厅：《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》(国办发〔2015〕74号)。，但这些文件还都不是专门针对公共社区文化中心的标准；需要根据实际形势的发展变化，制订相应的人员配置、设施要求和服务标准。从发达国家的经验看，新建社区中心的服务功能需要具有综合性，并达到与居民需求发展相适应的空间规模。同时需要将网络服务能力建设作为社区中心建设及现代化的重点之一。目前上海市的社区文化活动中心主网站系统已具雏形，仍需要进一步强化各中心的子网站建设，提高信息发布、活动注册和统计等方面的功能。现代服务机构的前厅接待台和服务指南手册是其不可或缺的服务手段，各地社区中心可在这些服务设置方面率先突破。

(六)处理好基本运营模式与多种运营模式的并行发展问题。不同西方国家的社区中心功能(概念)和管理模式有所不同。在英国大量的社区中心(社区会所)是由地域性社区组织运营，虽然也提供一些文体服务项目，但通常以提供(出租)空间设施的形式，多由家庭或其他社区团体自行开展康乐、社交和教育活动；社区协会作为邻里组织，其任务目标和领导人职能较为综融性而不是专门化。在美国、加拿大、新西兰等移民国家，在地方政府部门的主导作用下出现了大型开放性和综合性社区中心，提供更多样化的康乐服务项目。如同国内已经形成的城区文化馆系统一样，公共性社区中心的功能与规模也具有特定的客观规定性。目前全国各地对公共社区中心建设和运行的基本模式还没有形成较为一致的认识，需要政府主管部门协调各方进行更深入的调研，以形成有利于今后规范化、可持续发展的指导方案。基于发达国家的经验，公共性社区中心、其他公共文体设施、民间非营利社区活动中心以及商业性康乐设施是一个相互补充的服务体系。如英国的Sporta便是一个康乐和文化性社会企业的全英协会组织[注]Sporta,Social Enterprises within Culture & Leisure, http://sporta.org/.。随着中国群众性公共文化服务的发展，需要对各类性质的文化服务机构和设施作出相应协调和规划，更好地发挥多种机构服务模式的互补作用。